En Busca de la Efectividad del
Tribunal Ambiental Administrativo
Daniel Montero Bustabad
”Fidelidad
es la certeza de lo que se espera,
la
convicción de lo que (todavía) no se ve”.
Anónimo (Hebreos
11:1)
A-
Introducción
El propósito de las siguientes líneas consiste en
desarrollar la tesis que se presupone, afirmando lo siguiente: El Tribunal
Ambiental Administrativo (TAA) aún no ha alcanzado la efectividad buscada, es
decir, no ha logrado cumplir las metas que para el mismo establece su ley de
creación, Ley Orgánica del Ambiente (LOA).
Al respecto podemos identificar dos
clases o tipos de oportunidades de mejora para el TAA, en busca de su
efectividad, de llegar a cumplir la meta concebida para el mismo por la LOA: La
primera clase consiste en las oportunidades de mejora para generar más
Resoluciones de fondo (el equivalente a sentencias en sede administrativa). El
segundo tipo consiste en las oportunidades de mejora para lograr que las
Resoluciones de fondo se ejecuten, lográndose en la práctica el resultado que
propugna la Resolución de fondo.
B-
Primeras Oportunidades de Mejora
Respecto al primer tipo de
oportunidades de mejora, podemos señalar algunos aspectos que propician las
dificultades para que el TAA llegue a emitir Resoluciones de fondo de los casos
de los que conoce:
I.
Dificultad Estructural o efecto “cuello de botella”: La LOA concibe al TAA como un órgano de procedimiento
ordinario administrativo que actúa bajo el principio de oralidad, sujeto,
precisamente, a los requerimientos de realizar una audiencia oral (con la participación
de la Judicatura titular el pleno del TAA) de los artículos 308 y ss. LGAP
(art. 106 LOA), para todas aquellas denuncias que, agotada la etapa de
investigación, ofrezcan indicios reales de presuntos incumplimientos a la
normativa ambiental competencia del TAA, y/o de daño ambiental (art. 111 LOA).
Ello quiere decir que, ante cada una de los cientos de denuncias que se reciben
cada año, el TAA tiene el deber legal de investigarlas a fondo, sujeto al
principio de verdad real (art. 108 LOA), en la etapa de investigación; luego,
agotada la etapa de investigación, el TAA, o bien desestima la denuncia, si no
existen indicios de infracciones o daños ambientales, o bien, si existen tales
indicios, declara la apertura de un procedimiento ordinario administrativo para
conocer, en una audiencia oral, de cada una de las denuncias. Ello supone, en
primer lugar, que, a diferencia de todos
los demás Tribunales Administrativos, el TAA no se rige por el principio de
verdad procesal (“lo que no está en
autos, no está en el mundo”), sino por el principio de verdad real (art.
108), que debe investigar el TAA por su cuenta en cada expediente. En
segundo término, lo anterior implica que la Judicatura titular en pleno (tres
Juezas), debe integrar el Tribunal en cada audiencia oral, para conocer de cada
una de las denuncias que lleguen a la etapa de proceso ordinario
administrativo; de este modo nos encontramos con una gran demanda de tiempo
para las Juezas, con una oferta reducida, por cuanto el número de audiencias
que se pueden realizar por año es reducido en comparación con los cientos de
denuncias que entran al TAA cada año. Para muestra de lo anterior, indicamos
que, para el 5 de junio del 2019, ya se están agendando audiencias orales y
públicas para el mes de febrero del año 2021. Nos encontramos ante un efecto “cuello de botella”, debido a que el
número de audiencias que los seres humanos pueden realizar es limitado, tomando
en cuenta que las tres Juezas deben integrar el Tribunal en cada audiencia, y
que el volumen de denuncias que se reciben es alto, de cientos de denuncias al
año. Esta dificultad se encuentra en la misma LOA, que no tuvo en cuenta que el
modelo de tres Juezas integrando el Tribunal en pleno para conocer de cada proceso
ordinario administrativo, no sería apto para conocer de los cientos de
denuncias recibidas por año.
II.
Pluralidad de labores de las Juezas: Como se ha indicado anteriormente, el modelo de la LOA
acierta al disponer que el TAA se rige por el principio de verdad real; debido
al mismo, debe investigar por su cuenta cada denuncia que recibe, e incluso
actuar de oficio para investigar denuncias que decida abrir por su propia
autoridad, pero sobrecarga la función de Jueza con una carga ante la cual, el
modelo de la LOA no resulta sostenible. Aunque los proyectos de las
Resoluciones de trámite son elaboradas por Abogadas y Abogados del TAA, las
mismas deben ser revisadas por la Judicatura, corregidas o, de ser el caso,
reelaboradas, sobrecargando su trabajo. Además debe la Judicatura encargarse de
toda la gestión administrativa del programa presupuestario delegada por el
Ministerio: Presupuesto, Planificación, Administración, Recursos Humanos, etc.
Para esta labor se cuenta con el apoyo de dos funcionarias; ellas colaboran en dichas
tareas, pero la firma de cada documento corresponde a la Judicatura, de modo
que a ésta compete la revisión y corrección de todo.
III.
Multiplicidad de Labores de las Abogadas del TAA: Además de las múltiples labores de las Abogadas y
Abogados del TAA a lo interno del mismo, desde el MINAE el Jerarca ordena
múltiples órganos directores y comisiones de investigación preliminar, que
integra con Abogadas y Abogados del TAA, tanto para casos simples, como otros
muy complejos, con muchos tomos integrados en el expediente. Ello implica una
alta carga de labor adicional.
IV.
Indisponibilidad de la acción de reparación ambiental: No cabe desestimar una denuncia por el simple hecho de
un desistimiento del denunciante, ni por el simple acuerdo entre las partes.
Opera la figura de la conciliación ambiental, pero la misma debe ir acompañada
de los informes de los órganos públicos competentes que garanticen que la
reparación a realizar sea adecuada, justa y proporcional técnica y legalmente,
y se sujeta al escrutinio previo del TAA para determinar si procede o no la
homologación del acuerdo conciliatorio.
V.
Rezago de trabajo: El mismo proviene de muchos años atrás, de modo que en
el TAA se cuenta hoy día con más de tres mil quinientos expedientes activos,
para un órgano como el TAA, que cuenta con veinte funcionarios para todo el
país, contando el chofer, recepcionista, secretaria, personal administrativo
(dos), Abogadas y Abogados, científicos (cuatro) y Judicatura.
VI.
Personal y recursos reducidos para la gran labor que representa el TAA, incluyendo
viáticos, recursos y demás.
VII.
No existen plazas de Jueces suplentes.
VIII.
Dificultades crónicas para recibir en el TAA, los
informes que el TAA solicitó a los órganos públicos competentes: Muchos informes deben solicitarse cinco y más veces,
tanto al órgano competente, como a su jerarca, y al jerarca del jerarca, etc.,
generándose atrasos de años y años en la etapa de investigación de las
denuncias. Dentro de estos informes se encuentran las valoraciones económicas
del presunto daño ambiental (VEDA). Existen temas ambientales (forestales,
principalmente), en los cuales el Ministerio cuenta con funcionarias y funcionarios
capacitados para elaborar las VEDA, pero aun así resulta difícil el recibir
dichos informes. En otros aspectos, ni siquiera se dispone de funcionarios
públicos capacitados para elaborar las VEDA, ni compromiso efectivo de esos órganos
públicos de contratar las consultorías respectivas para contar con dichos
informes, o de otro modo apoyar esta labor del TAA.
C-
Segundas Oportunidades de Mejora
En lo que concierne a la segunda clase de oportunidades
de mejora, podemos identificar los siguientes retos:
I.
La
Judicatura del TAA, ya sobrecargada de funciones como indicamos anteriormente,
debe también velar por la ejecución de sus medidas cautelares y Resoluciones de
fondo. Dado el alto volumen de trabajo, esta labor se dificulta más allá de lo
humanamente exigible. Al respecto ha de destacarse que en el segundo cuarto del
año 2019, se destinó un funcionario para que, en parte de su tiempo laboral, se
encargue de apoyar en esta labor de velar por la ejecución de las Resoluciones
de fondo del TAA.
II.
Por las
propias características de la materia ambiental, resulta dificultosa la labor
de velar por la ejecución de las Resoluciones de fondo. No se trata simplemente
de cobrar un monto líquido: Se trata de la reparación ambiental. Una Resolución
típica de condena incluye dos aspectos: 1) La obligación de hacer consistente
en reparar el ambiente en el sitio dañado, o en otro cercano. 2) La obligación
de dar consistente en el pago de una indemnización por el equivalente a los
servicios ambientales perdidos desde el tiempo del daño, hasta que el ambiente
se encuentre reparado. Aunque el suscrito considera que tanto 1) como 2) son
obligaciones patrimoniales, es decir, obligaciones que tienen equivalentes
dinerarios, en algún caso se ha alegado que presuntamente la Procuraduría ha
señalado que no le correspondería el cobro judicial de 1). Ello propicia una
dificultad estructural en el modelo mismo de ejecución de las condenas ambientales
que, en la práctica, podría llegar a hacer difícil poder refutar el torticero
aforismo de “es mejor pedir perdón que
pedir permiso”, o “hago lo que
quiero, y después pago”.
D-
Respuesta del TAA
El
TAA desea perpetuar y profundizar diariamente su compromiso con el derecho
constitucional a un ambiente sano, por lo cual realiza acciones para dar
respuesta al panorama anteriormente esbozado. Entre estas medidas podemos
destacar las siguientes:
1. Se ha apoyado el Proyecto
de Ley Nº 20.596 de reforma parcial de la LOA, Dicha reforma dispondría que
correspondería a las Abogadas y Abogados del TAA elaborar y firmar (emitir) las
Resoluciones de trámite, lo cual descargaría a la Judicatura del TAA de una porción
significativa de su trabajo, permitiendo que se concentre en lo medular de su
misión institucional: medidas cautelares, desestimaciones, imputaciones de
cargos, audiencias y Resoluciones de fondo. De forma vehemente el TAA apoya dicho proyecto de ley ya aprobado (Ley
Nº 9684, pendiente de publicar), por
ser urgente y de importancia estratégica para la institución.
2. Se está coordinando con el MINAE, el solicitar a personal
competente, elaborar un estudio técnico de ingeniería industrial consistente en
un Estudio Funcional por Procesos, que permita de una manera científica
diagnosticar y diseñar el modelo con el cual la institución debe ser
fortalecida, ya sea a nivel de reformas legales y reglamentarias, así como
mediante recursos adicionales. Debe
tomarse en consideración que el TAA no es ni un derroche ni un gasto público,
sino una inversión en fortalecer la imagen país de Costa Rica sostenible,
siendo que dicha marca país es la que atrae el turismo y la inversión
internacional a nuestra patria.
3. Asimismo se están coordinando con el MINAE, acciones de
mejora de la institución.
4. Dentro de lo anterior, se incluyen las negociaciones para
un eventual convenio con una universidad, para que estudiantes de ésta efectúen
pasantías en el TAA, en labores propias del quehacer apropiado a sus
conocimientos.
5. Se insta por este medio a los poderes públicos, ejecutar
acciones concertadas de Fortalecimiento del Tribunal Ambiental Administrativo.
Lecturas Complementarias:
