VOTOS RELEVANTES CLASIFICADOS POR TEMAS
Recopilado por:
Lic. Daniel Montero Bustabad
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A continuación se efectúa una relación de las sentencias más importantes para la actividad cotidiana del Tribunal Ambiental Administrativo. Salvo que se indique lo contrario, las mismas proceden de la Sala Constitucional:
I. NECESIDAD DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL PREVIA Y EXCEPCIONES.
1. Voto 2002-01220: Todo proyecto nuevo (construcción, movimiento, actividad, etc.) que sea susceptible de causar impactos ambientales negativos significativos requiere contar con una evaluación de impacto ambiental aprobada de previo a su inicio. Son inconstitucionales las normas que eximen categorías genéricas de proyectos del deber de someterse a una evaluación de impacto ambiental. Sólo serían válidas dichas normas si no se trata de categorías genéricas de actividades, sino si se trata de categorías de actividades respecto a las cuales existan criterios técnicos que más allá de toda duda, permitan su realización sin evaluación de impacto ambiental (umbrales). (Este último tipo de normas no existe en la actualidad, de modo que todo proyecto nuevo potencialmente causante de impactos ambientales negativos significativos requiere obligatoriamente una evaluación de impacto ambiental completamente aprobada de previo a su inicio).
2. Voto 006336-2006, exp. 05-001946-0007-CO. Establece que, ante una emergencia debidamente comprobada por CNE, se puede autorizar la realización de obras sin contar con una evaluación de impacto ambiental previamente aprobada. En tal caso, más adelante, una vez construido lo necesario, se dará el debido análisis ambiental.
3. Voto 2002-5833 sobre el carácter preventivo de la evaluación de impacto ambiental.
“Siendo absolutamente válido establecer limitaciones al derecho a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, con la finalidad de lograr equilibrio entre conservación y producción dado que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, a efecto de lograr que la degradación y el deterioro sean minimizados, la precaución y la prevención se convierten en principios rectores en la materia, que obligan al Estado a proteger la belleza natural y el medio ambiente. Es innegable que en la materia existe un evidente interés particular y social, pues no solo es un Derecho de los habitantes de la República gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino también el de ver protegido adecuadamente dicho Medio Ambiente mediante una apropiada gestión administrativa, que obliga en forma correlativa a la Administración Pública a procurar la preservación del medio ambiente en todas aquellas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos que obliga en esos supuestos y evidentemente en muchas otros a una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental”.
4. Voto 2005-07288. La evaluación de impacto ambiental es un requisito previo fundamental para otorgar el permiso sanitario de funcionamiento. De hecho, un elemento y otro “van de la mano”. Contrariamente a lo que muchas personas creen, esta sentencia NO establece la obligación de presentar la viabilidad ambiental para que el Ministerio de Salud pueda otorgar el visto bueno de ubicación del Ministerio de Salud. Por tanto resulta válido que, en medio del procedimiento de evaluación de impacto ambiental (EIA), la SETENA pueda solicitar al Ministerio de Salud el visto bueno de ubicación, dado que, para cierto tipo de expedientes, el visto bueno de ubicación constituye un insumo necesario para la evaluación ambiental que realiza la SETENA.
5. Prohibición de otorgar permiso de movimiento de tierras en áreas frágiles sin contar previamente con la viabilidad ambiental de SETENA. Voto 2006-18051.
6. Un Plan Maestro Ambiental NO exime del deber de realizar una evaluación de impacto ambiental.
II. CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 2, INCISO E), LOA.
7. Voto 2007-06613, exp. 06-009493-0007-CO. Declara la constitucionalidad del artículo 2, inciso e), de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA):
“e) El daño al ambiente constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras”.
Por su parte, señala la Sala lo siguiente:
“VI.-
La impugnación de ese artículo, así como toda la argumentación de la acción, parte de un error de interpretación que consiste en entender que el Tribunal Ambiental Administrativo ejerce jurisdicción penal y que al disponer la norma impugnada que el daño ambiental constituye un “delito” social, económico y cultural está creando una figura delictiva completamente abierta, cuya persecución penal está en manos de ese Tribunal, cuya existencia y competencias son cuestionadas por inconstitucionales, por las mismas razones, en las demás normas no admitidas. Pero lo cierto es que el artículo 2º de la Ley Orgánica del Ambiente es una norma que establece los principios de la Ley; el inciso e) expresa una especie de fórmula genérica y vacía, que por sí misma no crea ningún delito específico y debe leerse conjuntamente con el artículo 100, el cual dispone que “La legislación penal, el Código Penal y las leyes especiales establecerán las figuras delictivas correspondientes para proteger el ambiente y la diversidad biológica”, a tenor de lo dispuesto en el artículo 2º. Así, la fórmula solo adquiere sentido y resulta aplicable mediante preceptos que establezcan delitos contra el ambiente, en los cuales sean tipificadas las conductas antijurídicas y culpables y se establezcan las penas correspondientes, aplicables a las personas mediante la celebración de un proceso penal, en que se cumplan todas las exigencias del debido proceso y garantías judiciales.-
VII.-
Por otra parte, la Sala ha reconocida la potestad sancionatoria de la Administración, en este caso, en manos del Tribunal Ambiental Administrativo, cuyo ámbito de atribuciones se limita a conocer de las infracciones al ordenamiento jurídico administrativo en materia ambiental, claramente separado de la materia penal (v. sentencias número 12044-2001, 13535-2004 y 14076-2004), entre otras”.
III. SOBRE LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN PRELIMINAR Y LA POSIBLIDAD DE DICTAR MEDIDAS CAUTELARES EN DICHA ETAPA. ASIMISMO COMUNICACIÓN A PERIODISTAS.
martes, 17 de mayo de 2011
Jurisprudencia Ambiental II
8. Voto 2006-02377:
“Con base en esas normas, la Sala interpreta que existen, al menos, tres etapas en una investigación administrativa, cada una de las cuales se caracteriza por un grado distinto de acceso a la información. La primera se refiere al inicio de la denominada investigación preliminar, que puede comenzar con una denuncia, como en este caso, o con una actuación de oficio del Estado. Esta fase se relaciona con las primeras averiguaciones y pesquisas que realiza la Administración con el fin de determinar si en efecto hay mérito para iniciar un procedimiento administrativo formal. En este momento, la documentación recopilada y los dictámenes al efecto resultan confidenciales para cualquier persona, incluso para el denunciante y el denunciado, en la medida que, por un lado, se deben garantizar los resultados de la investigación y proteger tanto la honra del denunciado como la confidencialidad del denunciante de buena fe y, por otro lado, no existe certeza aún sobre la procedencia de lo denunciado. La segunda fase comprende el momento desde que empieza un procedimiento administrativo, por lo general a partir de una investigación preliminar, hasta que se comunica la resolución final del mismo. En esta etapa, resulta obvio que las pruebas e informes relativos a lo indagado tienen que estar a disposición de las partes involucradas, a fin de que las autoridades públicas investiguen lo concerniente y los cuestionados ejerzan efectivamente su derecho de defensa. El denunciante no se puede tener técnicamente como parte en un procedimiento administrativo de este tipo por el mero hecho de la denuncia interpuesta, sino que éste debe apersonarse y demostrar que ostenta algún derecho subjetivo o interés legítimo que pudiera resultar directamente afectado, lesionado o satisfecho por un acto administrativo final, según lo contemplado en el artículo 275 de la Ley General de Administración Pública. Con excepción de las partes, durante esa segunda etapa ninguna otra persona puede tener acceso al expediente administrativo correspondiente, puesto que aún la Administración no ha concluido si el acto investigado efectivamente sucedió y de qué forma, o si existe mérito para una sanción. En la última etapa, que no termina sino con la notificación de la resolución final de la investigación a las partes, cesa la confidencialidad de la información contenida en el expediente administrativo correspondiente, que por versar sobre cuestiones relacionadas con el desempeño de los servidores estatales resulta de evidente interés público y debe estar a disposición de todo ciudadano. No obstante, en cualquier fase, las autoridades judiciales pueden requerir la información pertinente, ante la posible existencia de un delito contra el honor de la persona denunciada. Las diversas facetas expuestas no implican, sin embargo, que el denunciante carezca de todo derecho a información en lo relativo a su gestión. En efecto, el Estado siempre estará en la obligación de suministrarle a él datos generales sobre la tramitación brindada a su denuncia, tales como los órganos responsables de su diligenciamiento, la fase procesal en la que se encuentra o el plazo prudencial para su conclusión. En este sentido, la Sala observa un notorio interés público en la denuncia no solo como instrumento de control político, sino también como mecanismo útil para la evaluación de resultados y rendición de cuentas de la Administración, fines todos de relevancia constitucional según lo estatuido en el artículo 11 de la Constitución Política”.
9. Voto 2008-009711, exp. 08-007067-0007-CO. Declara la constitucionalidad de que el TAA informe a los periodistas sobre la realización de barridas, con la posibilidad de paralizar diversos proyectos si se los encuentra vulnerando la normativa tutelar del ambiente o perjudicando el medio. Señala otros aspectos de interés:
“Sin embargo, el ordenamiento jurídico ha previsto -con el propósito de proteger los derechos del servidor cuestionado, del denunciante de buena fe y la objetividad en el desarrollo de las averiguaciones pertinentes- que en el procedimiento investigatorio existan diversos momentos procesales con diferentes niveles de acceso a los expedientes…”
“La actuación del Tribunal recurrido, fue legítima, y se basó en una denuncia iniciada de oficio por la autoridad recurrida y del desarrollo de una investigación preliminar. En ese sentido, incluso la doctrina ha apuntado que en esta etapa, los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa tienen un alcance limitado y relativo, siendo que en esta fase no se puede exigir, de parte de los investigados, que se realice una audiencia, e incluso, les queda vedada la posibilidad de presentar recursos. Recordemos que el objeto de una investigación de este tipo, es precisamente, evitar el inicio de un procedimiento inútil y precipitado. Habiendo quedado claro entonces, que la actuación del Tribunal, en lo tocante a los temas referidos, atinentes a la inspección realizada, a la falta de aviso o notificación a la parte interesada y recurrente en este caso, e incluso, al cierre del proyecto, si es que éste se hubiera producido, no atentan ni hubieran atentado, en forma alguna, contra ningún derecho fundamental, pues los actos desplegados, lo fueron en defensa del medio ambiente. Ahora, dada la disconformidad que expresa el recurrente en lo tocante al llamado realizado a la prensa nacional advirtiendo del cierre de varios megaproyectos, incluido el que se encuentra en estudio, debemos remontarnos al informe presentado por la recurrida Gabriela Hernández Herrera. De ese documento, se deduce que el Tribunal accionado, tiene el derecho de comunicar al país sus legítimas actuaciones, situación que guarda estrecha relación con la rendición de cuentas que se le debe hacer llegar a los habitantes de Costa Rica, así las cosas “ La convocatoria cerrada, claramente señala la “confidencialidad” de la información, pues los actos sólo serán ciertos una vez ejecutados, y desde la convocatoria a la ejecución pueden darse muchas variables que impidan, suspendan, varíen o materialicen el acto para el que fue convocado la prensa, pues de su presencia o NO, no depende la actuación material del Tribunal … no implica ni una decisión del Tribunal de cerrar, o de ejecutar cualquier otra disposición cautelar o de cualquier otra índole, sino que es una mera expectativa, que sólo está sujeta a la voluntad material y objetiva del Tribunal… ”. No debemos olvidar que pese a que se ha considerado que la investigación preliminar debe tener un carácter reservado, de manera que, el expediente en que se sustancie la investigación preliminar no puede ser accesado por ningún tercero, incluidos los medios de comunicación, de las probanzas que constan en el libelo en cuestión, no se desprende, ni tampoco se alega por el recurrente, que el expediente que contiene la documentación relativa a la investigación preliminar, se haya facilitado a la prensa. Bajo dicha rúbrica, el único memorial difundido lo fue el del comunicado, el cual, como ya quedó debidamente acreditado, no supone el dictado de ningún acto por parte del Tribunal recurrido, y por ende, ni tan siquiera se puede considerar como parte del expediente que sustancia dicha investigación previa. En consecuencia, lo que se tiene es que, en aras de proceder a informar en forma potencial, a la población costarricense de un tema de interés nacional, en un tópico relacionado con la protección al medio ambiente, la Asesora en Comunicación del Tribunal Ambiental, convocó a los medios de prensa para que estuvieran presentes, para que en caso de llegarse a dar el cierre de algún proyecto, difundieran la noticia. Debemos entender que en este sentido, dicha convocatoria no ha lesionado derecho alguno a la empresa amparada, toda vez que de ella no se desprende ningún acto del Tribunal, ni tampoco implica que el cierre aludido se fuera a efectuar, sin proceder, de previo, a constatar ciertas condiciones. Incluso, sobre esa misma línea, se pronuncia el Tribunal Contencioso en la sentencia 276- 2008. Por los razonamientos expuestos, considera esta Sala que no han sido lesionados los derechos constitucionales de la empresa amparada, no obstante lo dicho, si el recurrente sigue considerando que se violentó el derecho al bueno nombre y prestigio de su representada, debe acudir a las vías de legalidad ordinaria, que la legislación costarricense ha implementado para la defensa de dichos intereses”.
10. Voto 2007-013319:
“II.- LOS FINES DE LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR. La investigación preliminar se puede definir como aquella labor facultativa de comprobación desplegada por la propia administración pública de las circunstancias del caso concreto para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. En suma, la investigación preliminar permite determinar si existe mérito suficiente para incoar un procedimiento administrativo útil. Resulta obvio que en esa información previa no se requiere un juicio de verdad sobre la existencia de la falta o infracción, puesto que, precisamente para eso está diseñado el procedimiento administrativo con el principio de la verdad real o material a la cabeza. Se trata de un trámite que, strictu sensu, no forma parte del procedimiento administrativo y que es potestativo para la administración pública observarlo o no, incluso, en los procedimientos disciplinarios -por sus efectos en el ámbito del honor y prestigio profesional- o sancionadores. Este trámite de información previa tiene justificación en la necesidad de eficientar y racionalizar los recursos administrativos, para evitar su desperdicio y, sobre todo, para no incurrir en la apertura precipitada de un procedimiento administrativo. La investigación preliminar puede tener diversos fines, sin embargo, es posible identificar claramente tres: a) Determinar si existe mérito suficiente para abrir el respectivo procedimiento, b) identificar a los presuntos responsables cuando se trata de una falta anónima - en la que intervino un grupo determinable de funcionarios o servidores- y c) recabar elementos de juicio para formular el traslado de cargos o intimación. Estos fines puede concurrir conjuntamente o existir solo uno, según las circunstancias concretas, para justificar la apertura de una investigación preliminar. Sobre el particular la Sala Constitucional en el Voto No. 8841-01 de las 9: 03 hrs. del 31 de agosto de 2001, señaló lo siguiente:"(...) la indagación previa es correcta y pertinente, en tanto necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien para permitir su correcta sustanciación, por ejemplo, cuando se deba identificar a quienes figurarán como accionados en el proceso, o recabar la prueba pertinente para la formulación de cargos que posteriormente se deberán intimar (...)"
Desde el punto de vista de sus propósitos, la investigación preliminar resulta congruente con varios principios del procedimiento tales como el de economía, racionalidad y eficiencia, en cuanto permite ahorrar recursos financieros, humanos y temporales al evitar la apertura de procedimientos innecesarios e inútiles, sea por que no exista mérito, no estén identificados los funcionarios presuntamente responsables o no se cuente con elementos que permitan formular una intimación clara, precisa y circunstanciada. La Sala Constitucional en el Voto 9125-03 de las 9:21 hrs. de 29 de agosto de 2003, estimó lo siguiente:"(...) III. En cuanto a la fase preliminar del procedimiento administrativo disciplinario (...) Sobre el particular, la Sala ha mantenido el criterio de que una correcta inteligencia del carácter y fundamentos del debido proceso exige admitir que, de previo a la apertura de un procedimiento administrativo, en ocasiones es indispensable efectuar una serie de indagaciones preliminares, pues la Administración -con anterioridad a la apertura del expediente administrativo-podría requerir la realización de una investigación previa, por medio de la cual se pueda no solo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento, si se encuentra mérito para ello (...) Lo anterior constituye entonces una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de las pesquisas (...)"
Puede sostenerse, también, sin temor a equívocos, que, en ocasiones, la investigación preliminar busca evitar lesionar la intimidad, el honor objetivo y subjetivo y la presunción de inocencia de un funcionario público, respecto del cual se ha formulado alguna denuncia o queja, puesto que, de no existir mérito suficiente se evita exponerlo a una eventual lesión a esos valiosos derechos y bienes jurídicos.
III.- LAS DILIGENCIAS DE LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR FORMAN PARTE DEL EXPEDIENTE DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Resulta claro que en la hipótesis en que la administración pública llega a la conclusión de la necesidad y utilidad de incoar un procedimiento administrativo, todas las diligencias que conforman la investigación preliminar deben quedar incorporadas al expediente respectivo, constituyendo, incluso, su contenido la motivación para el acuerdo de inicio del procedimiento y, obviamente, para formularle al respectivo funcionario público una relación clara, precisa y circunstanciada de los cargos que se le imputan o trasladan. Lo anterior se justifica, aun más, por razones de economía procedimental cuando la administración pública ha practicado alguna diligencia irreproductible o irrepetible -en el ulterior procedimiento administrativo- durante el curso de la información previa”.
11. Voto 2004-08492, exp. 04-007082-0007-CO. Declara la conformidad a la Constitución del hecho de que el TAA tome la iniciativa de investigar de oficio si determinados proyectos respetan el medio y cumplen con la normativa ambiental vigente, aun sin que el denunciado lo sepa, y asimismo declara la constitucionalidad de que el TAA emita medidas cautelares (cuando razones ambientales impostergables lo hagan necesario) en etapa de investigación preliminar, sin haber notificado previamente al afectado la investigación realizada.
“La Sala no comparte el criterio del recurrente, y por el contrario estima que lo actuado hasta ahora por la autoridad recurrida se apega a Derecho. En efecto, al recibir una denuncia por posible daño ambiental causado por obras que se estaban ejecutando en la propiedad de la amparada, ya que es posible que esas construcciones se realicen en un humedal, el Tribunal Ambiental Administrativo procedió a realizar la investigación preliminar necesaria, tendente a determinar si procedía o no la apertura de un procedimiento administrativo. Para tal fin, se ejecutó una inspección ocular como un acto previo al procedimiento, sin que por ese motivo se vulnerara el debido proceso ni el derecho de defensa del amparado. Durante la referida diligencia se determinó que el área donde su ubican las construcciones que son objeto de investigación constituyen un humedal. Tampoco se aprecia vulneración alguna a los derechos fundamentales de la amparada con la orden de paralización de las obras emitida por el Tribunal recurrido, en razón
“Con base en esas normas, la Sala interpreta que existen, al menos, tres etapas en una investigación administrativa, cada una de las cuales se caracteriza por un grado distinto de acceso a la información. La primera se refiere al inicio de la denominada investigación preliminar, que puede comenzar con una denuncia, como en este caso, o con una actuación de oficio del Estado. Esta fase se relaciona con las primeras averiguaciones y pesquisas que realiza la Administración con el fin de determinar si en efecto hay mérito para iniciar un procedimiento administrativo formal. En este momento, la documentación recopilada y los dictámenes al efecto resultan confidenciales para cualquier persona, incluso para el denunciante y el denunciado, en la medida que, por un lado, se deben garantizar los resultados de la investigación y proteger tanto la honra del denunciado como la confidencialidad del denunciante de buena fe y, por otro lado, no existe certeza aún sobre la procedencia de lo denunciado. La segunda fase comprende el momento desde que empieza un procedimiento administrativo, por lo general a partir de una investigación preliminar, hasta que se comunica la resolución final del mismo. En esta etapa, resulta obvio que las pruebas e informes relativos a lo indagado tienen que estar a disposición de las partes involucradas, a fin de que las autoridades públicas investiguen lo concerniente y los cuestionados ejerzan efectivamente su derecho de defensa. El denunciante no se puede tener técnicamente como parte en un procedimiento administrativo de este tipo por el mero hecho de la denuncia interpuesta, sino que éste debe apersonarse y demostrar que ostenta algún derecho subjetivo o interés legítimo que pudiera resultar directamente afectado, lesionado o satisfecho por un acto administrativo final, según lo contemplado en el artículo 275 de la Ley General de Administración Pública. Con excepción de las partes, durante esa segunda etapa ninguna otra persona puede tener acceso al expediente administrativo correspondiente, puesto que aún la Administración no ha concluido si el acto investigado efectivamente sucedió y de qué forma, o si existe mérito para una sanción. En la última etapa, que no termina sino con la notificación de la resolución final de la investigación a las partes, cesa la confidencialidad de la información contenida en el expediente administrativo correspondiente, que por versar sobre cuestiones relacionadas con el desempeño de los servidores estatales resulta de evidente interés público y debe estar a disposición de todo ciudadano. No obstante, en cualquier fase, las autoridades judiciales pueden requerir la información pertinente, ante la posible existencia de un delito contra el honor de la persona denunciada. Las diversas facetas expuestas no implican, sin embargo, que el denunciante carezca de todo derecho a información en lo relativo a su gestión. En efecto, el Estado siempre estará en la obligación de suministrarle a él datos generales sobre la tramitación brindada a su denuncia, tales como los órganos responsables de su diligenciamiento, la fase procesal en la que se encuentra o el plazo prudencial para su conclusión. En este sentido, la Sala observa un notorio interés público en la denuncia no solo como instrumento de control político, sino también como mecanismo útil para la evaluación de resultados y rendición de cuentas de la Administración, fines todos de relevancia constitucional según lo estatuido en el artículo 11 de la Constitución Política”.
9. Voto 2008-009711, exp. 08-007067-0007-CO. Declara la constitucionalidad de que el TAA informe a los periodistas sobre la realización de barridas, con la posibilidad de paralizar diversos proyectos si se los encuentra vulnerando la normativa tutelar del ambiente o perjudicando el medio. Señala otros aspectos de interés:
“Sin embargo, el ordenamiento jurídico ha previsto -con el propósito de proteger los derechos del servidor cuestionado, del denunciante de buena fe y la objetividad en el desarrollo de las averiguaciones pertinentes- que en el procedimiento investigatorio existan diversos momentos procesales con diferentes niveles de acceso a los expedientes…”
“La actuación del Tribunal recurrido, fue legítima, y se basó en una denuncia iniciada de oficio por la autoridad recurrida y del desarrollo de una investigación preliminar. En ese sentido, incluso la doctrina ha apuntado que en esta etapa, los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa tienen un alcance limitado y relativo, siendo que en esta fase no se puede exigir, de parte de los investigados, que se realice una audiencia, e incluso, les queda vedada la posibilidad de presentar recursos. Recordemos que el objeto de una investigación de este tipo, es precisamente, evitar el inicio de un procedimiento inútil y precipitado. Habiendo quedado claro entonces, que la actuación del Tribunal, en lo tocante a los temas referidos, atinentes a la inspección realizada, a la falta de aviso o notificación a la parte interesada y recurrente en este caso, e incluso, al cierre del proyecto, si es que éste se hubiera producido, no atentan ni hubieran atentado, en forma alguna, contra ningún derecho fundamental, pues los actos desplegados, lo fueron en defensa del medio ambiente. Ahora, dada la disconformidad que expresa el recurrente en lo tocante al llamado realizado a la prensa nacional advirtiendo del cierre de varios megaproyectos, incluido el que se encuentra en estudio, debemos remontarnos al informe presentado por la recurrida Gabriela Hernández Herrera. De ese documento, se deduce que el Tribunal accionado, tiene el derecho de comunicar al país sus legítimas actuaciones, situación que guarda estrecha relación con la rendición de cuentas que se le debe hacer llegar a los habitantes de Costa Rica, así las cosas “ La convocatoria cerrada, claramente señala la “confidencialidad” de la información, pues los actos sólo serán ciertos una vez ejecutados, y desde la convocatoria a la ejecución pueden darse muchas variables que impidan, suspendan, varíen o materialicen el acto para el que fue convocado la prensa, pues de su presencia o NO, no depende la actuación material del Tribunal … no implica ni una decisión del Tribunal de cerrar, o de ejecutar cualquier otra disposición cautelar o de cualquier otra índole, sino que es una mera expectativa, que sólo está sujeta a la voluntad material y objetiva del Tribunal… ”. No debemos olvidar que pese a que se ha considerado que la investigación preliminar debe tener un carácter reservado, de manera que, el expediente en que se sustancie la investigación preliminar no puede ser accesado por ningún tercero, incluidos los medios de comunicación, de las probanzas que constan en el libelo en cuestión, no se desprende, ni tampoco se alega por el recurrente, que el expediente que contiene la documentación relativa a la investigación preliminar, se haya facilitado a la prensa. Bajo dicha rúbrica, el único memorial difundido lo fue el del comunicado, el cual, como ya quedó debidamente acreditado, no supone el dictado de ningún acto por parte del Tribunal recurrido, y por ende, ni tan siquiera se puede considerar como parte del expediente que sustancia dicha investigación previa. En consecuencia, lo que se tiene es que, en aras de proceder a informar en forma potencial, a la población costarricense de un tema de interés nacional, en un tópico relacionado con la protección al medio ambiente, la Asesora en Comunicación del Tribunal Ambiental, convocó a los medios de prensa para que estuvieran presentes, para que en caso de llegarse a dar el cierre de algún proyecto, difundieran la noticia. Debemos entender que en este sentido, dicha convocatoria no ha lesionado derecho alguno a la empresa amparada, toda vez que de ella no se desprende ningún acto del Tribunal, ni tampoco implica que el cierre aludido se fuera a efectuar, sin proceder, de previo, a constatar ciertas condiciones. Incluso, sobre esa misma línea, se pronuncia el Tribunal Contencioso en la sentencia 276- 2008. Por los razonamientos expuestos, considera esta Sala que no han sido lesionados los derechos constitucionales de la empresa amparada, no obstante lo dicho, si el recurrente sigue considerando que se violentó el derecho al bueno nombre y prestigio de su representada, debe acudir a las vías de legalidad ordinaria, que la legislación costarricense ha implementado para la defensa de dichos intereses”.
10. Voto 2007-013319:
“II.- LOS FINES DE LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR. La investigación preliminar se puede definir como aquella labor facultativa de comprobación desplegada por la propia administración pública de las circunstancias del caso concreto para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. En suma, la investigación preliminar permite determinar si existe mérito suficiente para incoar un procedimiento administrativo útil. Resulta obvio que en esa información previa no se requiere un juicio de verdad sobre la existencia de la falta o infracción, puesto que, precisamente para eso está diseñado el procedimiento administrativo con el principio de la verdad real o material a la cabeza. Se trata de un trámite que, strictu sensu, no forma parte del procedimiento administrativo y que es potestativo para la administración pública observarlo o no, incluso, en los procedimientos disciplinarios -por sus efectos en el ámbito del honor y prestigio profesional- o sancionadores. Este trámite de información previa tiene justificación en la necesidad de eficientar y racionalizar los recursos administrativos, para evitar su desperdicio y, sobre todo, para no incurrir en la apertura precipitada de un procedimiento administrativo. La investigación preliminar puede tener diversos fines, sin embargo, es posible identificar claramente tres: a) Determinar si existe mérito suficiente para abrir el respectivo procedimiento, b) identificar a los presuntos responsables cuando se trata de una falta anónima - en la que intervino un grupo determinable de funcionarios o servidores- y c) recabar elementos de juicio para formular el traslado de cargos o intimación. Estos fines puede concurrir conjuntamente o existir solo uno, según las circunstancias concretas, para justificar la apertura de una investigación preliminar. Sobre el particular la Sala Constitucional en el Voto No. 8841-01 de las 9: 03 hrs. del 31 de agosto de 2001, señaló lo siguiente:"(...) la indagación previa es correcta y pertinente, en tanto necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien para permitir su correcta sustanciación, por ejemplo, cuando se deba identificar a quienes figurarán como accionados en el proceso, o recabar la prueba pertinente para la formulación de cargos que posteriormente se deberán intimar (...)"
Desde el punto de vista de sus propósitos, la investigación preliminar resulta congruente con varios principios del procedimiento tales como el de economía, racionalidad y eficiencia, en cuanto permite ahorrar recursos financieros, humanos y temporales al evitar la apertura de procedimientos innecesarios e inútiles, sea por que no exista mérito, no estén identificados los funcionarios presuntamente responsables o no se cuente con elementos que permitan formular una intimación clara, precisa y circunstanciada. La Sala Constitucional en el Voto 9125-03 de las 9:21 hrs. de 29 de agosto de 2003, estimó lo siguiente:"(...) III. En cuanto a la fase preliminar del procedimiento administrativo disciplinario (...) Sobre el particular, la Sala ha mantenido el criterio de que una correcta inteligencia del carácter y fundamentos del debido proceso exige admitir que, de previo a la apertura de un procedimiento administrativo, en ocasiones es indispensable efectuar una serie de indagaciones preliminares, pues la Administración -con anterioridad a la apertura del expediente administrativo-podría requerir la realización de una investigación previa, por medio de la cual se pueda no solo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento, si se encuentra mérito para ello (...) Lo anterior constituye entonces una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de las pesquisas (...)"
Puede sostenerse, también, sin temor a equívocos, que, en ocasiones, la investigación preliminar busca evitar lesionar la intimidad, el honor objetivo y subjetivo y la presunción de inocencia de un funcionario público, respecto del cual se ha formulado alguna denuncia o queja, puesto que, de no existir mérito suficiente se evita exponerlo a una eventual lesión a esos valiosos derechos y bienes jurídicos.
III.- LAS DILIGENCIAS DE LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR FORMAN PARTE DEL EXPEDIENTE DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Resulta claro que en la hipótesis en que la administración pública llega a la conclusión de la necesidad y utilidad de incoar un procedimiento administrativo, todas las diligencias que conforman la investigación preliminar deben quedar incorporadas al expediente respectivo, constituyendo, incluso, su contenido la motivación para el acuerdo de inicio del procedimiento y, obviamente, para formularle al respectivo funcionario público una relación clara, precisa y circunstanciada de los cargos que se le imputan o trasladan. Lo anterior se justifica, aun más, por razones de economía procedimental cuando la administración pública ha practicado alguna diligencia irreproductible o irrepetible -en el ulterior procedimiento administrativo- durante el curso de la información previa”.
11. Voto 2004-08492, exp. 04-007082-0007-CO. Declara la conformidad a la Constitución del hecho de que el TAA tome la iniciativa de investigar de oficio si determinados proyectos respetan el medio y cumplen con la normativa ambiental vigente, aun sin que el denunciado lo sepa, y asimismo declara la constitucionalidad de que el TAA emita medidas cautelares (cuando razones ambientales impostergables lo hagan necesario) en etapa de investigación preliminar, sin haber notificado previamente al afectado la investigación realizada.
“La Sala no comparte el criterio del recurrente, y por el contrario estima que lo actuado hasta ahora por la autoridad recurrida se apega a Derecho. En efecto, al recibir una denuncia por posible daño ambiental causado por obras que se estaban ejecutando en la propiedad de la amparada, ya que es posible que esas construcciones se realicen en un humedal, el Tribunal Ambiental Administrativo procedió a realizar la investigación preliminar necesaria, tendente a determinar si procedía o no la apertura de un procedimiento administrativo. Para tal fin, se ejecutó una inspección ocular como un acto previo al procedimiento, sin que por ese motivo se vulnerara el debido proceso ni el derecho de defensa del amparado. Durante la referida diligencia se determinó que el área donde su ubican las construcciones que son objeto de investigación constituyen un humedal. Tampoco se aprecia vulneración alguna a los derechos fundamentales de la amparada con la orden de paralización de las obras emitida por el Tribunal recurrido, en razón
Jurisprudencia Ambiental III
de que tal y como se informa a la Sala y así consta en documentación aportada al expediente, se trata de una medida cautelar al tenor de lo dispuesto en los artículos 99 y 111 inciso b) de la Ley Orgánica del Ambiente, y el numeral 11 de la Ley de Biodiversidad, que se estimó indispensable ya que existe la posibilidad de que los daños que se ocasionen al medio ambiente sean de difícil o imposible reparación, de forma tal que en aplicación del principio "in dubio pro natura " se tomó esa determinación que se prolongará hasta el dictado del acto final. Ello no implica que se trata de una medida indefinida, pues el Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo determina en su artículo 18 que una vez finalizada la audiencia y recabadas las probanzas necesarias o declaradas inevacuables, en un plazo máximo de quince días se dictará la resolución final del procedimiento. Además, en virtud del bien jurídico tutelado, resulta razonable a juicio de este Tribunal la toma de esa medida precautoria. Por otra parte, tampoco puede alegar el recurrente desconocimiento de los motivos que dieron origen a la orden de paralización de las obras, por cuanto afirma tener pleno conocimiento que dicha orden fue emitida y ejecutada por funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo, de manera que, habiéndosele otorgado audiencia en el procedimiento administrativo iniciado, podrá ahí ejercer su derecho de defensa. De igual modo, debe recordarse al recurrente que aún cuando la ejecución de las obras en investigación se estén realizando en propiedad privada, como lo ha dicho reiteradamente la jurisprudencia de la Sala, aún este derecho fundamental no es absoluto y por tanto admite ciertas limitaciones, siempre y cuando no quede vacío su contenido esencial, lo que se debe determinar en cada caso concreto, que es precisamente lo que se investiga, si el proyecto habitacional se realiza o no sobre humedales. De este modo, al no constatarse por el momento las alegadas violaciones a los derechos fundamentales del amparado, se impone la desestimatoria de este recurso”.
12. Voto 2009-000819, exp. 08-015738-0007-CO. Señala que no es tutelable en amparo el tema de si la medida cautelar se notificó correctamente o no. Además indica:
“De lo expuesto, la Sala determina que la medida cautelar dispuesta por el Tribunal Ambiental Administrativo se encuentra debidamente motivada en la extracción ilegal por parte del recurrente del Río Reventado sin tener concesión alguna que lo respalde, esto fundamentado en el informe DGM-CMRHN-19-2008 del Ministerio de Ambiente y Energía, de manera que la imposición dispuesta no resulta ilegítima o arbitraria. Debe tomar en cuenta el recurrente, que la imposición de una medida cautelar dista de ser materia sancionatoria, pues precisamente de lo que se trata es de prevenir que las alegadas violaciones ambientales produzcan un daño irreparable o irreversible; la suspensión mientras se realiza una investigación para determinar la certeza o probabilidad de daños ciertos y concretos, de forma que una vez se establezca si existe o no el riesgo ambiental, se resolverá en definitiva el caso concreto. Por lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso”.
IV. SOBRE EL PRINCIPIO PRECAUTORIO.
13. Sobre el Principio Precautorio: Voto 2006-17747:
“(…) V.- ORIGEN, CONTENIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO. … Pese al halo de incertidumbre que existe al definir o conceptuar el principio precautorio, desde una perspectiva general, impone que cuando los riesgos ambientales son inciertos, imprevisibles y no desatendibles por una omisión o inacción de regulación ésta resulta injustificada. Dicho simplemente, la suma de un estado de incertidumbre científica o tecnológica -ante la carencia, insuficiencia o inadecuación de la información y conocimientos científicos disponibles acerca de la causalidad, magnitud, probabilidad y naturaleza de la lesión- y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias. Lo anterior supone una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio de la omisión o acción precautoria a la luz de la evidencia científica disponible que permita concluir que ésta es insuficiente, ausente o inadecuada, de modo que el principio precautorio no puede justificar la adopción de medidas arbitrarias y eventualmente discriminatorias. De otra parte, la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual. El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente.”
14. También sobre el Principio Precautorio, Voto 2007-001334:
“VI.- PROYECCIÓN Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO A LA SALUD HUMANA. Como se señaló en el acápite precedente el principio precautorio operó, inicialmente, en el ámbito del medio ambiente, ulteriormente se extiende al ámbito de la salud humana. Así, en la Declaración de Wingspread (enero de 1998) sobre el principio precautorio se proclamó lo siguiente: "(…) Al darnos cuenta de que las actividades humanas pueden involucrar riesgos, todos debemos proceder en una forma más cuidadosa que la que ha sido habitual en el pasado reciente. Las corporaciones, los organismos gubernamentales, las organizaciones privadas, las comunidades, los científicos y otras personas deben adoptar un enfoque precautorio frente a todas las empresas humanas. Por lo tanto es necesario implementar el Principio Precautorio: cuando una actividad se plantea como una amenaza para la salud humana o el medioambiente, deben tomarse medidas precautorias aún cuando algunas relaciones de causa y efecto no se hayan establecido de manera científica en su totalidad (…) En ese contexto, los proponentes de una actividad, y no el público, deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba (…)" La operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos. Desde esa perspectiva, los sujetos de Derecho privado y los poderes públicos que propongan y estimen que el uso de un medicamento o sustancia no es nociva para la salud deben demostrar o acreditar que no habrá daño a la salud antes de su uso, con lo cual se produce una inversión en la carga probatoria de la lesión. Finalmente, es preciso señalar que el principio precautorio tiene una incidencia más profunda y rigurosa en el ámbito de la salud humana, puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico (…)”. Es indudable que al existir una duda sobre riesgo de daño grave o irreversible que podría producir el proyecto, resulta más que razonable adoptar medidas eficaces de carácter preventivo, las que de modo alguno resultarían ilegítimas”.
V. IMPLICACIONES PATRIMONIALES DE LA ORDEN DE LA SALA CONSTITUCIONAL DE INDEMNIZAR POR VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 50 CP.
15. Voto de la Sala Primera de la Corte 000675-F-2007, exp. 02-000682-0163-CA. Dicho voto no se refiere directamente a las indemnizaciones que establece el TAA por perjuicios al ambiente, sino que esta sentencia de ocupa de precisar qué consecuencias patrimoniales existen cuando la Sala Constitucional condena por violación al derecho a un ambiente sano. Sin embargo, existen diversos aspectos de interés en el voto que citamos:
“El daño ambiental afecta a la sociedad en general y no solo a las personas individualmente consideradas…
En vista de lo expuesto, se debe distinguir entre daños al ambiente y daños a través del ambiente. Este último se basa en la responsabilidad patrimonial tradicional: daños personales y económicos. El otro por el contrario, se refiere al daño ambiental per se. En conclusión, se pueden identificar dos categorías: 1) El ecológico o ambiental propiamente dicho. Afecta la flora y fauna, el paisaje, el aire, el agua, el suelo, es decir, el ambiente. Es el que sufre el ecosistema, inhibiéndolo en sus funciones naturales. No se ubica sobre ningún bien de pertenencia individual. Es el perjuicio o detrimento soportado por los elementos de la naturaleza o el ambiente, sin recaer en una persona o cosas jurídicamente tuteladas. Se trata de un daño al ambiente, ya sea mediante su alteración o destrucción parcial o total, afectando en forma mediata la calidad de vida de los diversos seres vivientes del planeta. 2) Los particulares. Son aquellos que por un impacto ambiental se derivan luego en personas o bienes individuales. Esta categoría resulta asimilable a las tradicionales hipótesis de daño, ya reconocidas por el Ordenamiento Jurídico. Si bien recibe la atención judicial como si se tratara de un daño ambiental, las reglas para atribuir responsabilidades y establecer su resarcimiento, no difieren sustancialmente de las clásicas del derecho. En estos casos, se trata de un daño a las personas o a las cosas por una alteración del medio a causa del obrar humano. No es un daño directo al ambiente, sino a las personas o a las cosas, por una alteración del primero...
Al tratarse de un derecho de la tercera generación, en los que el afectado es un grupo de personas, en la mayoría de los casos indeterminado, requieren de una legitimación distinta al interés jurídico que ampara a los derechos subjetivos públicos. Tratándose de intereses difusos o de acción popular, por su naturaleza particular, no existe un único titular asistido por un interés jurídico, lo cual ha dificultado el acceso de los individuos a su eficaz tutela o garantía, pues se ha evidenciado la necesidad de encontrar una legitimación más amplia para hacerlos valer ante las autoridades administrativas y judiciales. Por ese motivo, es menester tomar en consideración que el primer y principal damnificado es la sociedad en su conjunto, o bien una generalidad indeterminada de sujetos; sin perjuicio de que simultáneamente también puedan resultar afectados en forma particular, algunos de los individuos del grupo.De todos modos, no cabe la posibilidad de reclamos personales, plurales y
12. Voto 2009-000819, exp. 08-015738-0007-CO. Señala que no es tutelable en amparo el tema de si la medida cautelar se notificó correctamente o no. Además indica:
“De lo expuesto, la Sala determina que la medida cautelar dispuesta por el Tribunal Ambiental Administrativo se encuentra debidamente motivada en la extracción ilegal por parte del recurrente del Río Reventado sin tener concesión alguna que lo respalde, esto fundamentado en el informe DGM-CMRHN-19-2008 del Ministerio de Ambiente y Energía, de manera que la imposición dispuesta no resulta ilegítima o arbitraria. Debe tomar en cuenta el recurrente, que la imposición de una medida cautelar dista de ser materia sancionatoria, pues precisamente de lo que se trata es de prevenir que las alegadas violaciones ambientales produzcan un daño irreparable o irreversible; la suspensión mientras se realiza una investigación para determinar la certeza o probabilidad de daños ciertos y concretos, de forma que una vez se establezca si existe o no el riesgo ambiental, se resolverá en definitiva el caso concreto. Por lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso”.
IV. SOBRE EL PRINCIPIO PRECAUTORIO.
13. Sobre el Principio Precautorio: Voto 2006-17747:
“(…) V.- ORIGEN, CONTENIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO. … Pese al halo de incertidumbre que existe al definir o conceptuar el principio precautorio, desde una perspectiva general, impone que cuando los riesgos ambientales son inciertos, imprevisibles y no desatendibles por una omisión o inacción de regulación ésta resulta injustificada. Dicho simplemente, la suma de un estado de incertidumbre científica o tecnológica -ante la carencia, insuficiencia o inadecuación de la información y conocimientos científicos disponibles acerca de la causalidad, magnitud, probabilidad y naturaleza de la lesión- y la posibilidad o amenaza de un eventual daño serio e irreversible es igual o debe ser equivalente a una acción precautoria o anticipada, la que puede tener por contenido, incluso, la prohibición o eliminación de determinados productos, actividades o sustancias. Lo anterior supone una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio de la omisión o acción precautoria a la luz de la evidencia científica disponible que permita concluir que ésta es insuficiente, ausente o inadecuada, de modo que el principio precautorio no puede justificar la adopción de medidas arbitrarias y eventualmente discriminatorias. De otra parte, la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual. El principio precautorio tiene sustento en que el medio ambiente y los ecosistemas no tienen la capacidad de asimilar o resistir ciertas actividades, productos o sustancias, de modo que busca anticiparse al daño y proteger la salud humana y el medio ambiente.”
14. También sobre el Principio Precautorio, Voto 2007-001334:
“VI.- PROYECCIÓN Y APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO A LA SALUD HUMANA. Como se señaló en el acápite precedente el principio precautorio operó, inicialmente, en el ámbito del medio ambiente, ulteriormente se extiende al ámbito de la salud humana. Así, en la Declaración de Wingspread (enero de 1998) sobre el principio precautorio se proclamó lo siguiente: "(…) Al darnos cuenta de que las actividades humanas pueden involucrar riesgos, todos debemos proceder en una forma más cuidadosa que la que ha sido habitual en el pasado reciente. Las corporaciones, los organismos gubernamentales, las organizaciones privadas, las comunidades, los científicos y otras personas deben adoptar un enfoque precautorio frente a todas las empresas humanas. Por lo tanto es necesario implementar el Principio Precautorio: cuando una actividad se plantea como una amenaza para la salud humana o el medioambiente, deben tomarse medidas precautorias aún cuando algunas relaciones de causa y efecto no se hayan establecido de manera científica en su totalidad (…) En ese contexto, los proponentes de una actividad, y no el público, deben ser quienes asuman la responsabilidad de la prueba (…)" La operatividad del principio precautorio en este ámbito es muy simple y significa que cuando una actividad produce o provoca amenazas o probabilidades de daño serio e irreversible a la salud humana, deben adoptarse las medidas precautorias aunque los efectos causales no se encuentren científicamente establecidos. Desde esa perspectiva, los sujetos de Derecho privado y los poderes públicos que propongan y estimen que el uso de un medicamento o sustancia no es nociva para la salud deben demostrar o acreditar que no habrá daño a la salud antes de su uso, con lo cual se produce una inversión en la carga probatoria de la lesión. Finalmente, es preciso señalar que el principio precautorio tiene una incidencia más profunda y rigurosa en el ámbito de la salud humana, puesto que, la protección de ésta no puede estar subordinada a consideraciones de orden económico (…)”. Es indudable que al existir una duda sobre riesgo de daño grave o irreversible que podría producir el proyecto, resulta más que razonable adoptar medidas eficaces de carácter preventivo, las que de modo alguno resultarían ilegítimas”.
V. IMPLICACIONES PATRIMONIALES DE LA ORDEN DE LA SALA CONSTITUCIONAL DE INDEMNIZAR POR VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 50 CP.
15. Voto de la Sala Primera de la Corte 000675-F-2007, exp. 02-000682-0163-CA. Dicho voto no se refiere directamente a las indemnizaciones que establece el TAA por perjuicios al ambiente, sino que esta sentencia de ocupa de precisar qué consecuencias patrimoniales existen cuando la Sala Constitucional condena por violación al derecho a un ambiente sano. Sin embargo, existen diversos aspectos de interés en el voto que citamos:
“El daño ambiental afecta a la sociedad en general y no solo a las personas individualmente consideradas…
En vista de lo expuesto, se debe distinguir entre daños al ambiente y daños a través del ambiente. Este último se basa en la responsabilidad patrimonial tradicional: daños personales y económicos. El otro por el contrario, se refiere al daño ambiental per se. En conclusión, se pueden identificar dos categorías: 1) El ecológico o ambiental propiamente dicho. Afecta la flora y fauna, el paisaje, el aire, el agua, el suelo, es decir, el ambiente. Es el que sufre el ecosistema, inhibiéndolo en sus funciones naturales. No se ubica sobre ningún bien de pertenencia individual. Es el perjuicio o detrimento soportado por los elementos de la naturaleza o el ambiente, sin recaer en una persona o cosas jurídicamente tuteladas. Se trata de un daño al ambiente, ya sea mediante su alteración o destrucción parcial o total, afectando en forma mediata la calidad de vida de los diversos seres vivientes del planeta. 2) Los particulares. Son aquellos que por un impacto ambiental se derivan luego en personas o bienes individuales. Esta categoría resulta asimilable a las tradicionales hipótesis de daño, ya reconocidas por el Ordenamiento Jurídico. Si bien recibe la atención judicial como si se tratara de un daño ambiental, las reglas para atribuir responsabilidades y establecer su resarcimiento, no difieren sustancialmente de las clásicas del derecho. En estos casos, se trata de un daño a las personas o a las cosas por una alteración del medio a causa del obrar humano. No es un daño directo al ambiente, sino a las personas o a las cosas, por una alteración del primero...
Al tratarse de un derecho de la tercera generación, en los que el afectado es un grupo de personas, en la mayoría de los casos indeterminado, requieren de una legitimación distinta al interés jurídico que ampara a los derechos subjetivos públicos. Tratándose de intereses difusos o de acción popular, por su naturaleza particular, no existe un único titular asistido por un interés jurídico, lo cual ha dificultado el acceso de los individuos a su eficaz tutela o garantía, pues se ha evidenciado la necesidad de encontrar una legitimación más amplia para hacerlos valer ante las autoridades administrativas y judiciales. Por ese motivo, es menester tomar en consideración que el primer y principal damnificado es la sociedad en su conjunto, o bien una generalidad indeterminada de sujetos; sin perjuicio de que simultáneamente también puedan resultar afectados en forma particular, algunos de los individuos del grupo.De todos modos, no cabe la posibilidad de reclamos personales, plurales y
Jurisprudencia Ambiental IV
separados cuando el ofendido es la colectividad, ya que, es característica de dichos intereses su indivisibilidad, en razón de que el bien colectivo no es fraccionable entre quienes lo utilizan, tampoco es factible dividir su goce
Sujeto titular para percibir la indemnización por daño al colectivo. Al tratarse de bienes de interés general que componen el ambiente, y cuya tutela se asigna al Estado, cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria, lo cual constituye otra de las evoluciones del moderno derecho de daños, de particular trascendencia en esta materia. Volver las cosas al estado anterior en aquellos supuestos en que sea total o parcialmente factible, esto es, recomponer el “hábitat” o el equilibrio de los valores ecológicos (p. ej., poblar de nuevo un río en caso de depredación), es la solución prevalente de la ciencia jurídica. La equivalencia dineraria no tiene sentido alguno frente a este tipo de daño, porque no podrá por sí, acrecentar el bien lesionado. Ese pago, nunca podrá cambiar uno por otro, sino que obligatoriamente se tiene que invertir en la reparación del ecosistema. Esto la diferencia con las reglas generales de la responsabilidad patrimonial común, donde el demandante tiene mayor libertad para disponer si el dinero pagado por su bien lesionado lo reinvierte en sí mismo, o no. Independientemente de la naturaleza jurídica del sujeto beneficiario de la indemnización, ya sea público o privado, deberá destinarse a la reparación, reposición o restauración de los recursos naturales o ecosistemas deteriorados. En consecuencia, siempre debe buscarse, en primer orden, la posibilidad de regenerar el daño ambiental, y así, como se ha dicho, favorecer la reparación “in natura”. Puede ser que ello se logre con obligaciones de hacer o con dinero, restituyendo el elemento dañado. De no lograrse, en segundo término, se debe velar por tomar medidas que estén en beneficio del ambiente como un todo. Esta posición se sustenta en el hecho de que el ecosistema es interactuado y, por tanto, aunque no se recupere de la primera forma, se restaura el sistema que se verá beneficiado en su conjunto. En efecto, si no es técnicamente posible, o sólo lo es en parte, la evaluación de los detrimentos causados a los recursos naturales tiene que basarse en el costo de soluciones alternativas que tengan como meta la reposición de recursos naturales equivalentes a los que se han destruido, con el objeto de recuperar el grado de conservación de la naturaleza y la biodiversidad. Este punto es importante porque se permite que el resarcimiento recaiga sobre otro componente del ambiente distinto del dañado, sin que se viole regla alguna con este proceder, porque en realidad se busca una equivalencia con lo destruido para rescatar la naturaleza. No es entonces difícil concluir que la reparación del daño ambiental puro debe ser, en lo posible, “in natura”...
De tal forma que, en atención a las particulares características del daño ambiental puro, la indemnización fijada debe ser pública y así los fondos provenientes de su pago, en las diferentes instancias, permitiría dedicar ese dinero a la reparación “in situ” de los recursos afectados o al financiamiento de otros proyectos ambientales suplementarios en esas zonas. Por tal motivo, estima esta Sala que, el monto por la indemnización del daño ambiental puro o a la colectividad se constituye en un fondo público, que pertenece a todos (numerales 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).
VI. LO QUE SE RECAUDE POR DAÑO AMBIENTAL DEBE DEDICARSE ÍNTEGRAMENTE A LA REPARACIÓN DEL DAÑO.
16. Voto del Tribunal Contencioso-Administrativo Sección II Nº392-2006. Establece que el monto que se recaude por daño ambiental debe dedicarse íntegramente a la reparación del daño:
“Con base en lo expuesto, cabe impartirle la aprobación al pronunciamiento combatido. Sin embargo, se estima oportuno señalar, que los dineros percibidos por el Estado en asuntos como el presente, deben ser utilizados, en su totalidad, en la búsqueda concreta de la reparación integral del menoscabo ambiental que motiva este tipo de demandas, es decir, de manera directa e inmediata, en la zona afectada.- Ello, en atención a que, inclusive por mandato constitucional -artículo 41-, se prevé el mecanismo general del resarcimiento, precisamente para arreglar todo daño "... recibido en su persona, propiedad o intereses morales." Asimismo, debe de tenerse en cuenta que, tratándose de la tutela al ambiente, reconocida como un derecho fundamental al tenor del artículo 50 de la Constitución (del que por cierto, también se derivan concretas potestades públicas, en tanto impone al Estado -lato sensu-, la obligación de efectuar en forma adecuada esta tutela), el monto aquí aprobado debe usarse, en orden a la restitución del bien a la situación anterior al hecho dañoso; lo contrario, esto es, si lo percibido por aquél se utiliza para otros fines, como ocurriría si se permite que esos montos simplemente ingresen en la caja única, y se diluyan -indebidamente, valga acotar-, para dar sostenimiento a la multiplicidad de cargas y obligaciones que soporta el Presupuesto Nacional, llevaría a desnaturalizar el fin mismo para el que se otorgó en este asunto específico.- En esencia, se estima que el sentido correcto de la sentencia penal que se ejecuta, y de este pronunciamiento, así como del derecho a un ambiente sano y ecógicamente equilibrado, es que la indemnización sirva para paliar el perjuicio ocasionado, lo que no va a acontecer, si el aquí actor puede disponer de esos fondos de la manera que le plazca, sin aplicarlos de una vez a la mitigación de la lesión ambiental juzgada por el Tribunal de Juicio de Guanacaste”.
VII. RESPONSABILIDAD OBJETIVA.
17. Respecto a la responsabilidad ambiental, el precepto 109 LB establece la inversión de la carga de la prueba. En cuanto a la responsabilidad objetiva, esta se desprende también del artículo 52 de la Ley Nº 7779, de Uso, Manejo y Conservación de Suelos:
“Quien contamine o deteriore el recuro suelo, independientemente de la existencia de culpa o dolo o del grado de participación, será responsable de indemnizar, en la vía judicial que corresponda, y de reparar los daños causados al ambiente y a terceros afectados”.
La Ley de Protección Fitosanitaria en sus preceptos 31 y 32 también dispone un régimen de responsabilidad objetiva.
Asimismo la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, artículo 5.4, establece una responsabilidad objetiva en la materia.
También la Sala Primera dispuso la responsabilidad objetiva respecto a la Municipalidad por un botadero de basura, voto 113-1995.
18. Voto de la Sala Constitucional 2000-01669. El artículo 101 LOA dispone la responsabilidad ambiental por riesgo (obviamente aun cuando se trata de actividades lícitas), de modo que existe responsabilidad aun cuando no concurra ni dolo ni culpa. En el mismo sentido se pronuncia la Sala Primera en la sentencia de las 16:00 horas del 6 de junio del 2001.
19. Voto de la Sala Primera 112-1995 establece que la quema para sembrar sobre lo quemado constituye un atentado contra el ambiente. Asimismo sentencia de la Sala Primera 38-1996.
20. Voto 2003-0366 del Tribunal de Casación Penal, exp. 98-200262-0567-PE. “El Estado debe velar porque las cosas vuelvan a su estado anterior, aunque en el daño primero no mediara la mano del hombre. Daños al bosque por sujetos de derecho privado acarrean responsabilidad objetiva”.
21. Voto 2004-0493, exp. 01-000279-0042-PE, del Tribunal de Casación Penal del Segundo Circuito. Sin decirlo expresamente, establece, a efectos indemnizatorios, que la responsabilidad ambiental es objetiva. La cita es larga pero contundente.
“En el presente caso surge la responsabilidad objetiva, cuyo punto de partida no es la acción del sujeto sino más bien el desarrollo de actividades industriales, comerciales, agrícolas que aunque lícitas, son causas generadoras de riesgo y fuente potencial de daños. Su fundamento no es subjetivo, sino más bien objetivo en la medida que el interés central no es sancionar o castigar, sino reparar. Progresivamente, el nuevo derecho de daños, con criterios solidaristas, se orienta hacia la objetivación de la responsabilidad y toma en cuenta otros criterios basados en valoraciones económicas, sociales, etc, que impone que el daño sufrido no sea asumido exclusivamente por la víctima y pueda ser trasladado económicamente a un tercero. La idea se centra no ya en sancionar o castigar al autor de la conducta antijurídica, sino en la necesidad de que el daño sea reparado. (Cfr: Ghersi , Carlos Alberto. Teoría General de la Reparación de daños. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1997, p 143 y 144.) Según dispone el artículo 41 de la Constitución Política de Costa Rica, “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales…” De acuerdo con dicha normativa, el fundamento de la reparación no estriba en la culpa o el dolo, sino más bien en la producción de un daño. Norma que se complementa con los artículos 46 y 50 de la misma Constitución. Al respecto el ordinal 46, párrafo final dispone que “…los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a un trato equitativo…”, mientras que el 50 establece: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes” (El subrayado es nuestro). Por su parte, la Ley Orgánica del Ambiente, desarrollando el postulado constitucional, en su artículo 2 inciso d) dispone un principio general a cuyo tenor: “Quien contamine el ambiente o le ocasiones un daño será responsable, conforme lo establezcan las leyes de la República y las Convenciones internacionales vigentes.” Mientras tanto el numeral 59 del mismo cuerpo normativo define la contaminación del ambiente como “toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar a la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente en general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente a las regulaciones técnicas que se emitan. El Estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental.” Respecto al vertido de material contaminante, que es precisamente lo que estamos discutiendo, artículo 66 de la ley en comentario establece que “ …la responsabilidad de tratamiento de vertidos corresponderá a quien produzca la contaminación…”. Finalmente, el 101 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone que “Sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a la presente ley o las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados…” De la normativa citada se desprende claramente que nuestro legislador ha receptado y materializado el principio tradicional en materia ambiental, conforme al cual “el que contamina paga” con independencia de la existencia de un vínculo subjetivo. Estamos frente aun cambio de paradigma, ya que no siempre la responsabilidad se encuentra fundada únicamente en la teoría de la culpa, sino que el aumento de causas de dañosidad producidas por el desarrollo industrial, comercial y agrícola exponen al ser humano a mayores riesgos. En relación con esta temática y analizando el párrafo quinto del Código Civil, Víctor Pérez señala que " en nuestra jurisprudencia… se ha aclarado que los párrafos 4 y 5 del artículo 1048 del Código Civil no se basan en la responsabilidad por culpa directa o indirecta, sino en la responsabilidad objetiva- es decir sin culpa-, que recae sobre los empresarios de establecimientos peligrosos y los que se dedican a la explotación de los medios de transporte; estos dos reglas son reflejo de la teoría del riesgo. En realidad, con esto, la ley ha tomado en cuenta dos cosas: de un lado, excitar el cuidado de los dueños y empresarios de actividades peligrosas, en el sentido de impedir accidentes y, de otro lado, garantizar mejor el pago de la respectiva indemnización, poniéndolo directamente a cargo de los individuos solventes. Como puede observarse, a diferencia de los casos de "responsabilidad por culpa", la responsabilidad objetiva reside en el hecho de que aquél para su propio provecho crea una fuente de probables daños y expone a las personas y los bienes ajenos a peligros y queda obligado si el daño se verifica…" (Pérez Vargas Víctor. Derecho Privado. San José, Publitex, 1998, p. 416). Desde la óptica práctica, la responsabilidad objetiva se resume en una ventaja a favor del lesionado que significa una inversión de la carga de la prueba, en el sentido de que éste queda exonerado de la carga de probar la culpa o dolo del causante del daño y tampoco requiere probar su falta de culpa, a diferencia de los casos de responsabilidad subjetiva. El fundamento de este tipo de responsabilidad es el reconocimiento social de que ciertas actividades, aún siendo lícitas (por lo que no es requisito el ser antijurídicas) y necesarias dentro del desarrollo social y tecnológico actual, que no puede ni debe ser obstruido, pero que, concomitantemente generan un riesgo -
Sujeto titular para percibir la indemnización por daño al colectivo. Al tratarse de bienes de interés general que componen el ambiente, y cuya tutela se asigna al Estado, cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria, lo cual constituye otra de las evoluciones del moderno derecho de daños, de particular trascendencia en esta materia. Volver las cosas al estado anterior en aquellos supuestos en que sea total o parcialmente factible, esto es, recomponer el “hábitat” o el equilibrio de los valores ecológicos (p. ej., poblar de nuevo un río en caso de depredación), es la solución prevalente de la ciencia jurídica. La equivalencia dineraria no tiene sentido alguno frente a este tipo de daño, porque no podrá por sí, acrecentar el bien lesionado. Ese pago, nunca podrá cambiar uno por otro, sino que obligatoriamente se tiene que invertir en la reparación del ecosistema. Esto la diferencia con las reglas generales de la responsabilidad patrimonial común, donde el demandante tiene mayor libertad para disponer si el dinero pagado por su bien lesionado lo reinvierte en sí mismo, o no. Independientemente de la naturaleza jurídica del sujeto beneficiario de la indemnización, ya sea público o privado, deberá destinarse a la reparación, reposición o restauración de los recursos naturales o ecosistemas deteriorados. En consecuencia, siempre debe buscarse, en primer orden, la posibilidad de regenerar el daño ambiental, y así, como se ha dicho, favorecer la reparación “in natura”. Puede ser que ello se logre con obligaciones de hacer o con dinero, restituyendo el elemento dañado. De no lograrse, en segundo término, se debe velar por tomar medidas que estén en beneficio del ambiente como un todo. Esta posición se sustenta en el hecho de que el ecosistema es interactuado y, por tanto, aunque no se recupere de la primera forma, se restaura el sistema que se verá beneficiado en su conjunto. En efecto, si no es técnicamente posible, o sólo lo es en parte, la evaluación de los detrimentos causados a los recursos naturales tiene que basarse en el costo de soluciones alternativas que tengan como meta la reposición de recursos naturales equivalentes a los que se han destruido, con el objeto de recuperar el grado de conservación de la naturaleza y la biodiversidad. Este punto es importante porque se permite que el resarcimiento recaiga sobre otro componente del ambiente distinto del dañado, sin que se viole regla alguna con este proceder, porque en realidad se busca una equivalencia con lo destruido para rescatar la naturaleza. No es entonces difícil concluir que la reparación del daño ambiental puro debe ser, en lo posible, “in natura”...
De tal forma que, en atención a las particulares características del daño ambiental puro, la indemnización fijada debe ser pública y así los fondos provenientes de su pago, en las diferentes instancias, permitiría dedicar ese dinero a la reparación “in situ” de los recursos afectados o al financiamiento de otros proyectos ambientales suplementarios en esas zonas. Por tal motivo, estima esta Sala que, el monto por la indemnización del daño ambiental puro o a la colectividad se constituye en un fondo público, que pertenece a todos (numerales 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).
VI. LO QUE SE RECAUDE POR DAÑO AMBIENTAL DEBE DEDICARSE ÍNTEGRAMENTE A LA REPARACIÓN DEL DAÑO.
16. Voto del Tribunal Contencioso-Administrativo Sección II Nº392-2006. Establece que el monto que se recaude por daño ambiental debe dedicarse íntegramente a la reparación del daño:
“Con base en lo expuesto, cabe impartirle la aprobación al pronunciamiento combatido. Sin embargo, se estima oportuno señalar, que los dineros percibidos por el Estado en asuntos como el presente, deben ser utilizados, en su totalidad, en la búsqueda concreta de la reparación integral del menoscabo ambiental que motiva este tipo de demandas, es decir, de manera directa e inmediata, en la zona afectada.- Ello, en atención a que, inclusive por mandato constitucional -artículo 41-, se prevé el mecanismo general del resarcimiento, precisamente para arreglar todo daño "... recibido en su persona, propiedad o intereses morales." Asimismo, debe de tenerse en cuenta que, tratándose de la tutela al ambiente, reconocida como un derecho fundamental al tenor del artículo 50 de la Constitución (del que por cierto, también se derivan concretas potestades públicas, en tanto impone al Estado -lato sensu-, la obligación de efectuar en forma adecuada esta tutela), el monto aquí aprobado debe usarse, en orden a la restitución del bien a la situación anterior al hecho dañoso; lo contrario, esto es, si lo percibido por aquél se utiliza para otros fines, como ocurriría si se permite que esos montos simplemente ingresen en la caja única, y se diluyan -indebidamente, valga acotar-, para dar sostenimiento a la multiplicidad de cargas y obligaciones que soporta el Presupuesto Nacional, llevaría a desnaturalizar el fin mismo para el que se otorgó en este asunto específico.- En esencia, se estima que el sentido correcto de la sentencia penal que se ejecuta, y de este pronunciamiento, así como del derecho a un ambiente sano y ecógicamente equilibrado, es que la indemnización sirva para paliar el perjuicio ocasionado, lo que no va a acontecer, si el aquí actor puede disponer de esos fondos de la manera que le plazca, sin aplicarlos de una vez a la mitigación de la lesión ambiental juzgada por el Tribunal de Juicio de Guanacaste”.
VII. RESPONSABILIDAD OBJETIVA.
17. Respecto a la responsabilidad ambiental, el precepto 109 LB establece la inversión de la carga de la prueba. En cuanto a la responsabilidad objetiva, esta se desprende también del artículo 52 de la Ley Nº 7779, de Uso, Manejo y Conservación de Suelos:
“Quien contamine o deteriore el recuro suelo, independientemente de la existencia de culpa o dolo o del grado de participación, será responsable de indemnizar, en la vía judicial que corresponda, y de reparar los daños causados al ambiente y a terceros afectados”.
La Ley de Protección Fitosanitaria en sus preceptos 31 y 32 también dispone un régimen de responsabilidad objetiva.
Asimismo la Ley de Cercas Divisorias y Quemas, artículo 5.4, establece una responsabilidad objetiva en la materia.
También la Sala Primera dispuso la responsabilidad objetiva respecto a la Municipalidad por un botadero de basura, voto 113-1995.
18. Voto de la Sala Constitucional 2000-01669. El artículo 101 LOA dispone la responsabilidad ambiental por riesgo (obviamente aun cuando se trata de actividades lícitas), de modo que existe responsabilidad aun cuando no concurra ni dolo ni culpa. En el mismo sentido se pronuncia la Sala Primera en la sentencia de las 16:00 horas del 6 de junio del 2001.
19. Voto de la Sala Primera 112-1995 establece que la quema para sembrar sobre lo quemado constituye un atentado contra el ambiente. Asimismo sentencia de la Sala Primera 38-1996.
20. Voto 2003-0366 del Tribunal de Casación Penal, exp. 98-200262-0567-PE. “El Estado debe velar porque las cosas vuelvan a su estado anterior, aunque en el daño primero no mediara la mano del hombre. Daños al bosque por sujetos de derecho privado acarrean responsabilidad objetiva”.
21. Voto 2004-0493, exp. 01-000279-0042-PE, del Tribunal de Casación Penal del Segundo Circuito. Sin decirlo expresamente, establece, a efectos indemnizatorios, que la responsabilidad ambiental es objetiva. La cita es larga pero contundente.
“En el presente caso surge la responsabilidad objetiva, cuyo punto de partida no es la acción del sujeto sino más bien el desarrollo de actividades industriales, comerciales, agrícolas que aunque lícitas, son causas generadoras de riesgo y fuente potencial de daños. Su fundamento no es subjetivo, sino más bien objetivo en la medida que el interés central no es sancionar o castigar, sino reparar. Progresivamente, el nuevo derecho de daños, con criterios solidaristas, se orienta hacia la objetivación de la responsabilidad y toma en cuenta otros criterios basados en valoraciones económicas, sociales, etc, que impone que el daño sufrido no sea asumido exclusivamente por la víctima y pueda ser trasladado económicamente a un tercero. La idea se centra no ya en sancionar o castigar al autor de la conducta antijurídica, sino en la necesidad de que el daño sea reparado. (Cfr: Ghersi , Carlos Alberto. Teoría General de la Reparación de daños. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1997, p 143 y 144.) Según dispone el artículo 41 de la Constitución Política de Costa Rica, “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales…” De acuerdo con dicha normativa, el fundamento de la reparación no estriba en la culpa o el dolo, sino más bien en la producción de un daño. Norma que se complementa con los artículos 46 y 50 de la misma Constitución. Al respecto el ordinal 46, párrafo final dispone que “…los consumidores y usuarios tienen derecho a la protección de su salud, ambiente, seguridad e intereses económicos; a recibir información adecuada y veraz; a la libertad de elección y a un trato equitativo…”, mientras que el 50 establece: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes” (El subrayado es nuestro). Por su parte, la Ley Orgánica del Ambiente, desarrollando el postulado constitucional, en su artículo 2 inciso d) dispone un principio general a cuyo tenor: “Quien contamine el ambiente o le ocasiones un daño será responsable, conforme lo establezcan las leyes de la República y las Convenciones internacionales vigentes.” Mientras tanto el numeral 59 del mismo cuerpo normativo define la contaminación del ambiente como “toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar a la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente en general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente a las regulaciones técnicas que se emitan. El Estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental.” Respecto al vertido de material contaminante, que es precisamente lo que estamos discutiendo, artículo 66 de la ley en comentario establece que “ …la responsabilidad de tratamiento de vertidos corresponderá a quien produzca la contaminación…”. Finalmente, el 101 de la Ley Orgánica del Ambiente dispone que “Sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a la presente ley o las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados…” De la normativa citada se desprende claramente que nuestro legislador ha receptado y materializado el principio tradicional en materia ambiental, conforme al cual “el que contamina paga” con independencia de la existencia de un vínculo subjetivo. Estamos frente aun cambio de paradigma, ya que no siempre la responsabilidad se encuentra fundada únicamente en la teoría de la culpa, sino que el aumento de causas de dañosidad producidas por el desarrollo industrial, comercial y agrícola exponen al ser humano a mayores riesgos. En relación con esta temática y analizando el párrafo quinto del Código Civil, Víctor Pérez señala que " en nuestra jurisprudencia… se ha aclarado que los párrafos 4 y 5 del artículo 1048 del Código Civil no se basan en la responsabilidad por culpa directa o indirecta, sino en la responsabilidad objetiva- es decir sin culpa-, que recae sobre los empresarios de establecimientos peligrosos y los que se dedican a la explotación de los medios de transporte; estos dos reglas son reflejo de la teoría del riesgo. En realidad, con esto, la ley ha tomado en cuenta dos cosas: de un lado, excitar el cuidado de los dueños y empresarios de actividades peligrosas, en el sentido de impedir accidentes y, de otro lado, garantizar mejor el pago de la respectiva indemnización, poniéndolo directamente a cargo de los individuos solventes. Como puede observarse, a diferencia de los casos de "responsabilidad por culpa", la responsabilidad objetiva reside en el hecho de que aquél para su propio provecho crea una fuente de probables daños y expone a las personas y los bienes ajenos a peligros y queda obligado si el daño se verifica…" (Pérez Vargas Víctor. Derecho Privado. San José, Publitex, 1998, p. 416). Desde la óptica práctica, la responsabilidad objetiva se resume en una ventaja a favor del lesionado que significa una inversión de la carga de la prueba, en el sentido de que éste queda exonerado de la carga de probar la culpa o dolo del causante del daño y tampoco requiere probar su falta de culpa, a diferencia de los casos de responsabilidad subjetiva. El fundamento de este tipo de responsabilidad es el reconocimiento social de que ciertas actividades, aún siendo lícitas (por lo que no es requisito el ser antijurídicas) y necesarias dentro del desarrollo social y tecnológico actual, que no puede ni debe ser obstruido, pero que, concomitantemente generan un riesgo -
Jurisprudencia Ambiental V
como entidades productoras de eventuales daños- el cual desde luego no debe ser asumido por la víctima o sus allegados, sino más bien por aquel que se beneficia de la actividad riesgosa o de la tenencia de una fuente productora de peligro. Esas empresas, generadoras de peligro para la comunidad y de beneficio para su dueño, constituyen un medio a través del cual se produce el daño a la víctima. De manera que como causante del perjuicio, se encuentran obligados a repararlo. (Sobre la responsabilidad civil objetiva, crf: Voto 085-F-99 del 10 de marzo de 1999, Tribunal Superior de Casación Penal. Voto No: 1262-97 de las 11:30 horas del 14 de noviembre de 1997. Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Voto No: 525-F- 2001 del 31 de mayo del 2001, Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Igualmente Sala Segunda Civil de la Corte Suprema de Justicia, No: 304 de las 15:10 horas del 4 de octubre de 1973 y 481 de las 10:05 horas de 20 de julio de 1992, del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Segunda). Así las cosas, el argumento central del recurrente en cuanto a que se violó la cadena de custodia en relación con la recolección de muestras no resulta atendible. Tales principios son válidos para establecer la responsabilidad penal, no así para la responsabilidad civil donde aplican otros criterios. Debemos recordar que las muestras de agua no fueron tomadas por miembros del Organismo de Investigación Judicial, ni por oficiales de dicha dependencia. Fueron más bien los miembros de la estación de Guarda costas de Golfito y personeros del Ministerio de Salud quienes se encargaron de dichas diligencias. En todo caso, en relación a los reparos sobre la recolección de agua y sus resultados, la sentencia se pronuncia de manera motivada”.
22. Voto Tribunal de Casación Penal 2003-0366. Exp. 98-200262-0567-PE. Responsabilidad ambiental objetiva.
23. Exp. N° 03-685-163-CA. Proceso ordinario contencioso-administrativo de Porfirio Herra Miranda y otros contra el Estado N° 19-2009-S.X Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Décima. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea, Anexo A Se transcribe casi en su integridad los considerandos de la sentencia por ser relevantes. En primer lugar, explica los alcances de la responsabilidad civil ambiental del propietario (art. 101 LOA) aun cuando se haya probado que el daño ambiental fue causado por otra persona que no es el propietario. Aunque se achaca culpa in vigilando del propietario, en realidad (como resulta imposible que el propietario esté las veinticuatro horas del día vigilando) se trata de responsabilidad objetiva. Asimismo se indica que el TAA debe sancionar sin esperar a que se resuelva el proceso penal paralelo.
“Segundo agravio: El apoderado de los actores, indica que existió de parte del a quo una incorrecta aplicación e interpretación de las normas jurídicas. Se combate la afirmación de que en este caso existió res2ponsabilidad objetiva, cuando en la propia sentencia impugnada se consideró que el Tribunal Ambiental Administrativo se equivocó al sancionar a Ronny Monge Castro, mismo que no es propietario de la finca donde se dio la afectación. Con base en lo anterior, el representante de los accionantes indica que el único responsable de la extracción y disposición ilegales fue esta última persona. Se manifiesta textualmente… Considera el apoderado, que los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente sólo son de aplicación a los responsables directos de la corta y no a los propietarios, que más bien este caso fueron los perjudicados por la acción del tercero y no el Estado, que además cobra por las acciones de un tercero. Si existió un tercero, que es responsable directo de la extracción, no es aplicable la figura de la responsabilidad objetiva…
Analizada la sentencia impugnada, se encuentran varias situaciones de importancia: 1) Que los aquí actores, omitieron su deber de vigilar adecuadamente el bien inmueble de su propiedad, lo que posibilitó que un tercero (Ronny Monge Castro), realizara la tala y construyera las trochas, actividades prohibidas, por tratarse de un bosque primario parte del patrimonio forestal del Estado (véase hechos probados 1, 2 y 11); 2) Que según lo indicado al inicio del considerando quinto de la sentencia, esa omisión en la vigilancia del inmueble que permitió la comisión del daño ambiental por un tercero, permite atribuirle responsabilidad por omisión , a los aquí actores, conforme con lo establecido en los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente…
3) Que conforme con lo indicado al inicio del considerando quinto, ya comentado, existió de parte de los aquí actores, la violación de los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, se cometió por omisión; forma de responsabilidad que en sentido estricto, no puede confundirse con la figura de la responsabilidad objetiva , que es precisamente la que existe con independencia de toda culpa por parte del sujeto responsable ; 4) Que no obstante lo anterior y que al inicio del considerando quinto de la sentencia, se habla de una forma de responsabilidad ambiental, por omisión, más adelante (en el mismo considerado quinto, a partir del párrafo que inicia con la frase: “ La normativa indicada es clara”) se da un “salto lógico” y se comienza a hablar de responsabilidad objetiva, que según la doctrina es “(…) la determinada legalmente sin hecho propio que constituya deliberada infracción actual del orden jurídico ni intencionado quebranto del patrimonio ni de los derechos ajenos” (así la entrada de dicho concepto, en el Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas de Torres, actualizado por Guillermo Cabanellas de las Cuevas –Editorial Heliasta, Buenos Aires, 16ª. Edición, 2003, p. 352); 5) El hecho que en la sentencia cuestionada se haya dado el “salto lógico” mencionado, no la invalida, por cuanto, como vimos, la responsabilidad de parte de los actores, existió, razón por la cual los actos administrativos que se cuestionan en este proceso, son ajustados a derecho.-
V) Tercer agravio: (El apoderado de los actores indica que en la sentencia impugnada, se aplican e interpretan erróneamente los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, dándosele a dichas disposiciones alcances que no tienen. Se transcribe el texto del art. 101 y se dice que en el caso en concreto, no se posible que se condene a los actores "al pago civil y a una solidaridad", cuando no se ha sido el causante de las infracciones. Señala que incluso a los actores se les absolvió de los delitos señalados en los artículos 57 y 61 de la Ley 7575. Se señala que el artículo 101 de la ley antes citada es impreciso, siendo que en este caso, los actores no tienen ninguna empresa constituida y mucho menos actividad comercial o lucrativa en la finca…)
Tampoco el argumento anterior, puede prosperar. Téngase presente que existe responsabilidad por omisión de los propietarios de inmuebles, que no hayan impedido que se haya cometido el daño ambiental, por aplicación directa de la frase del artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, cuyo texto ya citamos, no apreciándose la imprecisión alegada. Aún más, en el caso de los propietarios de una propiedad inmueble que cumple una función ecológica, como es en la que se produjo el daño ambiental, no se encuentra que no exista una aplicación a supuestos no aplicados por el legislador, sino más bien que las resoluciones administrativas cuestionadas, se cumplió con los propósitos de la ley, que son establecer un régimen de responsabilidad amplio, cuando se enfrente el daño ambiental. Tampoco, la existencia de una forma de responsabilidad por comisión (la cometida por Ronny Monge), excluye la responsabilidad por omisión de los aquí actores.-
VI) Cuarto agravio: Se cuestiona por parte del representante de los actores, la interpretación del art. 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, por cuanto se consideró en la sentencia impugnada, que los administrados deben demostrar no haber ocasionado el daño, invirtiéndose la carga de la prueba...
El argumento no puede prosperar. Ya con anterioridad habíamos descartado que el hecho de que no se atribuyera responsabilidad penal de los aquí actores, incidiera necesariamente en lo que se decida en este proceso, tramitado ante la jurisdicción contenciosa-administrativa. En cuanto a la supuesta vulneración del derecho de defensa y de acceso efectivo al debido proceso, por el hecho que no se practicara el reconocimiento solicitado en el inmueble, durante el procedimiento administrativo, se encuentra que tampoco lleva razón la actora, por cuanto revisado el expediente administrativo, existía prueba contundente sobre las características y gravedad del daño ambiental existente, siendo que las condiciones particulares del inmueble (específicamente los supuestos múltiples accesos a él), no podría en ningún momento haber eximido de la responsabilidad por el daño. Téngase presente también que tampoco en este proceso jurisdiccional, los actores instaron de forma efectiva el reconocimiento sobre el inmueble, ni aportaron otra prueba -testimonios, fotografías, vídeos- que permitieran determinar que en el momento de los hechos, el daño ambiental podía producirlo, cualquier otro sujeto. Así, en la especie, no se causó gravamen, ni indefensión alguna a los actores, por cuanto ellos a pesar de haber podido desarrollar actividad procesal, para demostrar los hechos que le interesaban, no la desplegaron como correspondía. En cuanto a la inversión de la carga probatoria, establecida en el art. 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, esta es una regla procedimental fundamental en materia ambiental que por lo indicado, no se aplicó indebidamente en el presente caso.-
VII) Quinto agravio: Se indica que la resolución N° 409-2003 o N° 309-2003 (se citan indistintamente ambos números) de las 15 horas 43 minutos del 6 de mayo del 2003 del Tribunal Ambiental Administrativo, es contraria a derecho, por cuanto si bien por un lado se afirma que Porfirio Herra Miranda, Luis Herra Miranda, Floribeth Arroyo Cruz y Ronny Monge Castro, construyeron dos trochas y un patio de acopio y talaron indiscriminadamente el bosque sin la autorización de la Administración Forestal del Estado, por otro lado, se tiene que en el oficio ACOSA-SPF-CP-017-D, se manifiesta que la actividad ilícita fue realizada directamente por Ronny Monge Castro. Además, manifiesta que en la comparecencia celebrada el día 30 de enero del 2003, los actores acudieron a aclarar los hechos y a conocer datos sobre quiénes se habían robado la madera, siendo que incluso el funcionario denunciante no se presentó a la audiencia y los otros testigos (Adolfo Arias Velásquez, Freddy Zúñiga Baltodano y Daniel Beita Saldaña), no atestiguaron en su contra, encontrándose el proceso ayuno de prueba (fs. 320-322).-
Analizado el argumento de los actores, se encuentra que no puede prosperar. En ese sentido, revisada la sentencia de primera instancia, en ella se anotan y corrigen ciertas inconsistencias existentes en las resoluciones administrativas cuestionadas, llegándose a la conclusión acertada que si bien esas inconsistencias existían, los actos de la Administración, seguían estando apegados a derecho. En ese sentido, revisadas las resoluciones administrativas cuestionadas, se encuentra que se analizó la profusa prueba existente en los autos, que demostraba el daño ambiental causado y que ese daño se dio en la propiedad de los actores, no perdiendo consistencia esas conclusiones por la ausencia del funcionario denunciante.-
VIII) Sexto agravio: El apoderado especial judicial de los actores, indica que el Tribunal Ambiental Administrativo, incumplió con la función principal del procedimiento administrativo, como es determinar la verdad real de los hechos, siendo que realizó la comparecencia sin la presencia del funcionario denunciante y sin tener interés de allegar nuevas probanzas al expediente y sin averiguar el resultado de la denuncia penal existente en contra de los actores. Finaliza el argumento, diciendo: "En conclusión, no cabe duda, que el Tribunal Ambiental Administrativo no cumplió con su deber legalmente establecido (sic) en este caso concreto y actuó con un alto grado de negligencia, con arbitrariedad y muy muy (sic) poca seriedad".-
Este argumento es una mera repetición del anterior y por esa razón debe descartarse. No obstante, también cabe indicar que si bien existieron inconsistencias en las resoluciones administrativas cuestionadas, también es cierto que el Tribunal Ambiental Administrativo y las autoridades del Ministerio del Ambiente y Energía, fueron diligentes en la averiguación de la verdad real y brindaron oportunidades a los actores para que pudieran ejercer eficazmente su derecho de defensa. Tampoco se encuentra que haya existido arbitrariedad y falta de seriedad, por cuanto aún con las limitaciones materiales existentes, se determinó el daño y se pudieron establecer las responsabilidad del caso, sin que la falta de comparecencia del funcionario denunciante debilitara la fuerza de convicción de la prueba existente en el proceso.-
IX) Sétimo agravio: Se estima que el Tribunal Ambiental Administrativo, violó los derechos de defensa y debido proceso establecidos en el artículo 39 constitucional. Alega que el órgano administrativo debió esperar que la denuncia penal presentada por el MINAE en contra de los aquí actores, determinara el grado de responsabilidad. No obstante, así no se hizo, siendo que simplemente se presumió la culpabilidad y se condena…
Se encuentra que este punto del recurso, es una recapitulación de los argumentos esgrimidos durante el mismo. Cabe repetir entonces que en este caso, no se encontró vulneración de los derechos de defensa y debido proceso de los actores, durante el procedimiento administrativo. Tampoco se encuentra que exista falta de fundamento legal, para el establecimiento de la responsabilidad establecida en los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente. Se considera que si los actores estiman inconstitucionales los regímenes de responsabilidad o la decisión del legislador de redistribuir la carga de la prueba en materia ambiental, podrían establecer las acciones correspondientes ante la jurisdicción constitucional.-
X) Con base en lo antes argumentado, cabe descartar los agravios de los actores contra la sentencia de primera instancia y desestimar el recurso de alzada presentado”.
22. Voto Tribunal de Casación Penal 2003-0366. Exp. 98-200262-0567-PE. Responsabilidad ambiental objetiva.
23. Exp. N° 03-685-163-CA. Proceso ordinario contencioso-administrativo de Porfirio Herra Miranda y otros contra el Estado N° 19-2009-S.X Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Décima. Segundo Circuito Judicial de San José. Goicoechea, Anexo A Se transcribe casi en su integridad los considerandos de la sentencia por ser relevantes. En primer lugar, explica los alcances de la responsabilidad civil ambiental del propietario (art. 101 LOA) aun cuando se haya probado que el daño ambiental fue causado por otra persona que no es el propietario. Aunque se achaca culpa in vigilando del propietario, en realidad (como resulta imposible que el propietario esté las veinticuatro horas del día vigilando) se trata de responsabilidad objetiva. Asimismo se indica que el TAA debe sancionar sin esperar a que se resuelva el proceso penal paralelo.
“Segundo agravio: El apoderado de los actores, indica que existió de parte del a quo una incorrecta aplicación e interpretación de las normas jurídicas. Se combate la afirmación de que en este caso existió res2ponsabilidad objetiva, cuando en la propia sentencia impugnada se consideró que el Tribunal Ambiental Administrativo se equivocó al sancionar a Ronny Monge Castro, mismo que no es propietario de la finca donde se dio la afectación. Con base en lo anterior, el representante de los accionantes indica que el único responsable de la extracción y disposición ilegales fue esta última persona. Se manifiesta textualmente… Considera el apoderado, que los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente sólo son de aplicación a los responsables directos de la corta y no a los propietarios, que más bien este caso fueron los perjudicados por la acción del tercero y no el Estado, que además cobra por las acciones de un tercero. Si existió un tercero, que es responsable directo de la extracción, no es aplicable la figura de la responsabilidad objetiva…
Analizada la sentencia impugnada, se encuentran varias situaciones de importancia: 1) Que los aquí actores, omitieron su deber de vigilar adecuadamente el bien inmueble de su propiedad, lo que posibilitó que un tercero (Ronny Monge Castro), realizara la tala y construyera las trochas, actividades prohibidas, por tratarse de un bosque primario parte del patrimonio forestal del Estado (véase hechos probados 1, 2 y 11); 2) Que según lo indicado al inicio del considerando quinto de la sentencia, esa omisión en la vigilancia del inmueble que permitió la comisión del daño ambiental por un tercero, permite atribuirle responsabilidad por omisión , a los aquí actores, conforme con lo establecido en los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente…
3) Que conforme con lo indicado al inicio del considerando quinto, ya comentado, existió de parte de los aquí actores, la violación de los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, se cometió por omisión; forma de responsabilidad que en sentido estricto, no puede confundirse con la figura de la responsabilidad objetiva , que es precisamente la que existe con independencia de toda culpa por parte del sujeto responsable ; 4) Que no obstante lo anterior y que al inicio del considerando quinto de la sentencia, se habla de una forma de responsabilidad ambiental, por omisión, más adelante (en el mismo considerado quinto, a partir del párrafo que inicia con la frase: “ La normativa indicada es clara”) se da un “salto lógico” y se comienza a hablar de responsabilidad objetiva, que según la doctrina es “(…) la determinada legalmente sin hecho propio que constituya deliberada infracción actual del orden jurídico ni intencionado quebranto del patrimonio ni de los derechos ajenos” (así la entrada de dicho concepto, en el Diccionario Jurídico Elemental de Guillermo Cabanellas de Torres, actualizado por Guillermo Cabanellas de las Cuevas –Editorial Heliasta, Buenos Aires, 16ª. Edición, 2003, p. 352); 5) El hecho que en la sentencia cuestionada se haya dado el “salto lógico” mencionado, no la invalida, por cuanto, como vimos, la responsabilidad de parte de los actores, existió, razón por la cual los actos administrativos que se cuestionan en este proceso, son ajustados a derecho.-
V) Tercer agravio: (El apoderado de los actores indica que en la sentencia impugnada, se aplican e interpretan erróneamente los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, dándosele a dichas disposiciones alcances que no tienen. Se transcribe el texto del art. 101 y se dice que en el caso en concreto, no se posible que se condene a los actores "al pago civil y a una solidaridad", cuando no se ha sido el causante de las infracciones. Señala que incluso a los actores se les absolvió de los delitos señalados en los artículos 57 y 61 de la Ley 7575. Se señala que el artículo 101 de la ley antes citada es impreciso, siendo que en este caso, los actores no tienen ninguna empresa constituida y mucho menos actividad comercial o lucrativa en la finca…)
Tampoco el argumento anterior, puede prosperar. Téngase presente que existe responsabilidad por omisión de los propietarios de inmuebles, que no hayan impedido que se haya cometido el daño ambiental, por aplicación directa de la frase del artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, cuyo texto ya citamos, no apreciándose la imprecisión alegada. Aún más, en el caso de los propietarios de una propiedad inmueble que cumple una función ecológica, como es en la que se produjo el daño ambiental, no se encuentra que no exista una aplicación a supuestos no aplicados por el legislador, sino más bien que las resoluciones administrativas cuestionadas, se cumplió con los propósitos de la ley, que son establecer un régimen de responsabilidad amplio, cuando se enfrente el daño ambiental. Tampoco, la existencia de una forma de responsabilidad por comisión (la cometida por Ronny Monge), excluye la responsabilidad por omisión de los aquí actores.-
VI) Cuarto agravio: Se cuestiona por parte del representante de los actores, la interpretación del art. 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, por cuanto se consideró en la sentencia impugnada, que los administrados deben demostrar no haber ocasionado el daño, invirtiéndose la carga de la prueba...
El argumento no puede prosperar. Ya con anterioridad habíamos descartado que el hecho de que no se atribuyera responsabilidad penal de los aquí actores, incidiera necesariamente en lo que se decida en este proceso, tramitado ante la jurisdicción contenciosa-administrativa. En cuanto a la supuesta vulneración del derecho de defensa y de acceso efectivo al debido proceso, por el hecho que no se practicara el reconocimiento solicitado en el inmueble, durante el procedimiento administrativo, se encuentra que tampoco lleva razón la actora, por cuanto revisado el expediente administrativo, existía prueba contundente sobre las características y gravedad del daño ambiental existente, siendo que las condiciones particulares del inmueble (específicamente los supuestos múltiples accesos a él), no podría en ningún momento haber eximido de la responsabilidad por el daño. Téngase presente también que tampoco en este proceso jurisdiccional, los actores instaron de forma efectiva el reconocimiento sobre el inmueble, ni aportaron otra prueba -testimonios, fotografías, vídeos- que permitieran determinar que en el momento de los hechos, el daño ambiental podía producirlo, cualquier otro sujeto. Así, en la especie, no se causó gravamen, ni indefensión alguna a los actores, por cuanto ellos a pesar de haber podido desarrollar actividad procesal, para demostrar los hechos que le interesaban, no la desplegaron como correspondía. En cuanto a la inversión de la carga probatoria, establecida en el art. 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, esta es una regla procedimental fundamental en materia ambiental que por lo indicado, no se aplicó indebidamente en el presente caso.-
VII) Quinto agravio: Se indica que la resolución N° 409-2003 o N° 309-2003 (se citan indistintamente ambos números) de las 15 horas 43 minutos del 6 de mayo del 2003 del Tribunal Ambiental Administrativo, es contraria a derecho, por cuanto si bien por un lado se afirma que Porfirio Herra Miranda, Luis Herra Miranda, Floribeth Arroyo Cruz y Ronny Monge Castro, construyeron dos trochas y un patio de acopio y talaron indiscriminadamente el bosque sin la autorización de la Administración Forestal del Estado, por otro lado, se tiene que en el oficio ACOSA-SPF-CP-017-D, se manifiesta que la actividad ilícita fue realizada directamente por Ronny Monge Castro. Además, manifiesta que en la comparecencia celebrada el día 30 de enero del 2003, los actores acudieron a aclarar los hechos y a conocer datos sobre quiénes se habían robado la madera, siendo que incluso el funcionario denunciante no se presentó a la audiencia y los otros testigos (Adolfo Arias Velásquez, Freddy Zúñiga Baltodano y Daniel Beita Saldaña), no atestiguaron en su contra, encontrándose el proceso ayuno de prueba (fs. 320-322).-
Analizado el argumento de los actores, se encuentra que no puede prosperar. En ese sentido, revisada la sentencia de primera instancia, en ella se anotan y corrigen ciertas inconsistencias existentes en las resoluciones administrativas cuestionadas, llegándose a la conclusión acertada que si bien esas inconsistencias existían, los actos de la Administración, seguían estando apegados a derecho. En ese sentido, revisadas las resoluciones administrativas cuestionadas, se encuentra que se analizó la profusa prueba existente en los autos, que demostraba el daño ambiental causado y que ese daño se dio en la propiedad de los actores, no perdiendo consistencia esas conclusiones por la ausencia del funcionario denunciante.-
VIII) Sexto agravio: El apoderado especial judicial de los actores, indica que el Tribunal Ambiental Administrativo, incumplió con la función principal del procedimiento administrativo, como es determinar la verdad real de los hechos, siendo que realizó la comparecencia sin la presencia del funcionario denunciante y sin tener interés de allegar nuevas probanzas al expediente y sin averiguar el resultado de la denuncia penal existente en contra de los actores. Finaliza el argumento, diciendo: "En conclusión, no cabe duda, que el Tribunal Ambiental Administrativo no cumplió con su deber legalmente establecido (sic) en este caso concreto y actuó con un alto grado de negligencia, con arbitrariedad y muy muy (sic) poca seriedad".-
Este argumento es una mera repetición del anterior y por esa razón debe descartarse. No obstante, también cabe indicar que si bien existieron inconsistencias en las resoluciones administrativas cuestionadas, también es cierto que el Tribunal Ambiental Administrativo y las autoridades del Ministerio del Ambiente y Energía, fueron diligentes en la averiguación de la verdad real y brindaron oportunidades a los actores para que pudieran ejercer eficazmente su derecho de defensa. Tampoco se encuentra que haya existido arbitrariedad y falta de seriedad, por cuanto aún con las limitaciones materiales existentes, se determinó el daño y se pudieron establecer las responsabilidad del caso, sin que la falta de comparecencia del funcionario denunciante debilitara la fuerza de convicción de la prueba existente en el proceso.-
IX) Sétimo agravio: Se estima que el Tribunal Ambiental Administrativo, violó los derechos de defensa y debido proceso establecidos en el artículo 39 constitucional. Alega que el órgano administrativo debió esperar que la denuncia penal presentada por el MINAE en contra de los aquí actores, determinara el grado de responsabilidad. No obstante, así no se hizo, siendo que simplemente se presumió la culpabilidad y se condena…
Se encuentra que este punto del recurso, es una recapitulación de los argumentos esgrimidos durante el mismo. Cabe repetir entonces que en este caso, no se encontró vulneración de los derechos de defensa y debido proceso de los actores, durante el procedimiento administrativo. Tampoco se encuentra que exista falta de fundamento legal, para el establecimiento de la responsabilidad establecida en los artículos 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente. Se considera que si los actores estiman inconstitucionales los regímenes de responsabilidad o la decisión del legislador de redistribuir la carga de la prueba en materia ambiental, podrían establecer las acciones correspondientes ante la jurisdicción constitucional.-
X) Con base en lo antes argumentado, cabe descartar los agravios de los actores contra la sentencia de primera instancia y desestimar el recurso de alzada presentado”.
Jurisprudencia Ambiental VI
VIII. LA DEMOLICIÓN DE LO CONSTRUIDO SIN PERMISOS Y LA VUELTA AL ESTADO ANTERIOR ES PARTE DE LA REPARACIÓN DEL DAÑO AMBIENTAL, AUN CUANDO EL DESARROLLADOR ESTÉ FACULTADO A REALIZAR LA OBRA LEGALMENTE, CON PERMISOS, CON POSTERIORIDAD.
24. El Procurador Castro Lizano emitió oficio número AAA-026-2003. Cita el dictamen C-230-97, del 4 de diciembre de 1997, para el cual, cuando un sujeto que solicita una concesión realiza trabajos en la zona marítimo terrestre (ZMT) antes de que se le haya otorgado la concesión, se debe aplicar el artículo 13 de la Ley ZMT (desalojo, destrucción y demolición de todo lo realizado) ANTES de que se otorgue la concesión respectiva.
Luego cita el voto del Tribunal de Casación Penal 213-F-96, para el cual, según afirma el Lic. Castro: “La demolición de las construcciones forma parte de la reparación del daño provocado por un hecho delictivo, aun cuando se hubiese extinguido la acción penal. Incluso si después de construir se otorga la concesión, ello no implica la eliminación del delito”.
Ello hace que no sea aplicable la Ley de Construcciones, para lo cual cita la sentencia de la Sala Tercera número 167-F-92.
No resulta aplicable ni la prescripción, ni el pago de mejoras; manifiesta asimismo que la tolerancia o tardanza de la Administración no concede derechos; aduce además que lo anterior se aplica aun cuando los terrenos hayan sido otorgados en concesión a otras personas, citando al efecto los votos de la Sala Constitucional números 2306-91, 6758-93, 6192-95, etc.)
Leer lo indicado hace surgir la duda de si esta idea resulta aplicable a otras actividades que se comienzan antes de contar con viabilidad ambiental.
IX. ADVERTENCIAS DURAS DE LA SALA. DEBER CONSTITUCIONAL DE CELERIDAD.
25. Voto 2007-010275, exp. 06-002912-0007-CO. La Sala le da una gran regañada al TAA por cuanto, ante la falta de un informe necesario solicitado al Área, dejó sin resolver el caso, pasando mucho tiempo. Para la Sala: 1) El TAA debía pedir un proceso de investigación contra los funcionarios del Área tan pronto como hubieran constado el incumplimiento, y no esperar. 2) Debía resolver el caso y no quedar paralizado el proceso hasta que se recibiera el informe.
26. Voto Exp: 06-004564-0007-CO Res. Nº 2008-009042. Como se verá, el texto de esta sentencia es omisa, pero parece dar a entender que el TAA tiene el deber de que, cuando paraliza una actividad, tiene que garantizar que dicha paralización se cumpla de verdad:
“CASO CONCRETO. Está acreditado que desde el año 2003, el Ministerio de Salud había detectado problemas de contaminación en el vertedero de Naranjo. En oficio del 13 de marzo del 2003, conjuntamente el Jefe de Protección al Ambiente Humano de la Región Central Occidente y la Directora del Área Rectora de Salud de Naranjo concluyeron, después de inspeccionar el vertedero, que «toda el área espacial está totalmente colapsada» (folios 13-14). En oficio del 21 de enero del 2005, funcionarios del Proceso de Control Ambiente Humano le indicaron al Director de Protección al Ambiente Humano, previa inspección, que el «Vertedero Municipal de Naranjo por lo que se observa no solo es inapropiado para disposición y manejo de desechos, sino también se ha agotado la vía útil» (copia a folio 39 e informe a folio 34). Concluyeron lo siguiente: «Es Criterio [sic] de esta dirección que el nivel local área de Naranjo Proceda [sic] de inmediato a la clausura del lugar». Por su parte, el Tribunal Ambiental ordenó, como medida cautelar, en enero del 2005, paralizar toda actividad de disposición de desechos en el vertedero (folio 19 del expediente administrativo del tribunal). Sin embargo, la Municipalidad siguió depositando desechos. El Ministerio de Salud lo clausuró en octubre del 2007, varios años después de haber recomendado la clausura inmediata y más de un año después de haber recibido la notificación de este amparo. Es evidente, que los recurridos no actuaron con diligencia. Los representantes de la Municipalidad argumentaron que el cierre técnico requiere de varios trámites, incluso engorrosos — que ya se iniciaron—, por lo que no es posible ejecutarlo de inmediato. En efecto, así se acreditó, pero esto no implica que mientras esperaba los permisos para el cierre técnico podía continuar con el depósito de basura. En consecuencia, considera este Tribunal que tanto el Ministerio de Salud, el Tribunal Ambiental Administrativo y la Municipalidad lesionaron el derecho fundamental a un ambiente sano, protegido constitucionalmente. Como se explicó en líneas anteriores, el recuso se acoge para efectos de daños y perjuicios. Por otro lado, las intervenciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se circunscriben al proyecto de cierre técnico, que no fue objeto de este amparo, por lo que no es necesario pronunciarse al respecto”.
X. TALA DE BOSQUE.
27. Lo anterior implica una violación de la normativa tutelar del ambiente: artículos 19, 20, 33 y concordantes de la Ley Forestal.
A ello no se opone el hecho de que las infracciones citadas se cometieran dentro de una propiedad privada, pues la misma se entiende configurada desde su interior por su componente ambiental, de modo que no cabe atribuir al derecho de propiedad un contenido o extensión que vulnere el paradigma de la sostenibilidad. En este sentido, la Sala Constitucional sostuvo en su voto número 1991-0796 lo siguiente:
“En efecto, conforme al artículo 45 de la Constitución Política, las únicas limitaciones a la propiedad privada autorizadas, son aquellas impuestas por razones de interés social, que la Sala entiende al igual que la Corte Plena cuando actuaba como Tribunal Constitucional cuando dijo:
«En la Constitución de 1949 no se llegó a declarar la llamada «función social» de la propiedad, pero si se mantuvo el mismo concepto de «interés social» de la propiedad, y tanto por la época en que esa regla fue incorporada al derecho constitucional patrio, junto con las garantías sociales, como por los motivos que impulsaron la reforma y por el sentido que desde años anteriores se daba a esa expresión de la literatura jurídica, no ha duda de que aquel concepto se identifica con los problemas de las clases sociales, acentuadamente las de menores recursos, y con las medidas que deben adoptarse para mejorar las condiciones económicas de esas clases y lograr que la convivencia humana se oriente hacia la consecución de un bien común y de justicia social ...» Sesión extraordinaria de Corte Plena del 25 de marzo de 1983.-
Como se ve, el concepto de interés social es empleado en la Constitución con un sentido diferente al de interés público, y así debe entenderse porque la norma se introdujo como artículo 29 de la Constitución de 1871, junto con la reforma que adicionó en 1943 a la Constitución, el capítulo de garantías sociales, que es hoy el artículo 45 de la Constitución.-
Como se vio, ya la Corte Plena había definido la diferencia entra las limitaciones a la propiedad autorizadas por la Constitución y las que constituyen una expropiación velada. Véase esta otra sentencia:
«Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad... son las de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades: es decir, "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política» Sesión extraordinaria de Corte Plena del 16 de junio de 1983.-
Desarrollando este concepto de «privación de un atributo primario del dominio» que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo. En consecuencia la afectación es válida y no genera la obligación estatal de indemnizar en tanto afecte a todos de forma general. Sin embargo, cuando la limitación solamente afecta a una persona en particular, se produce una expropiación. Véase cómo pueden existir disposiciones limitativas del derecho de propiedad de tipo general en relación conciertas categorías de bienes, como por ejemplo la propiedad forestal, tema que nos ocupa en este recurso de amparo, la zona marítimo terrestre, etc., o puede tratarse de categorías de propietarios, como lo serían extranjeros que no pueden comprar cierto tipo de tierras en ciertas áreas del país. Pero lo cierto es que el elemento que definiría la situación, sería el grado de sacrificio que debe sufrir el propietario. Si este es atípico o de especial gravedad y lo coloca en situación de desigualdad o de superioridad frente al resto de los propietarios, la limitación pasa de ser constitucionalmente válida a ser una expropiación necesariamente sujeta a indemnización”.
Por su parte, la sentencia número 1995-5893 manifiesta que:
“De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre el derecho de propiedad y sus límites y limitaciones. Tradicionalmente se ha dicho que el derecho de propiedad, pertenece a la categoría de derechos de la persona, en cuanto forma parte de una comunidad socio-económica. Esta categoría, otorga a los particulares una serie de derechos que les permite desarrollarse, por una parte, como empresarios y, por la otra, como beneficiarios de una serie de prestaciones que le brinda el Estado, con el fin de buscar un equilibrio social adecuado. Pero ese derecho, está integrado por una serie de regulaciones normativas, cuya característica esencial es el establecimiento de prohibiciones o la imposición de deberes a sus titulares, sobre todo en relación con el ejercicio de facultades o poderes que integran ese derecho (uso, transformación, usufructo, disposición, etc.) Por lo tanto, tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho.
Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio-económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones. De allí que, limitar la propiedad a tal punto que no se pueda ejercer ninguno de sus atributos esenciales, implicaría una expropiación de hecho -circunstancia en la cual la misma Ley Forestal N 7174, como se verá, establece los mecanismos indemnizatorios correspondientes- y dejaría ese derecho ayuno absolutamente de contenido y, por ende, contrario a lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.
Por otro lado, conviene advertir que, a nivel mundial, existe la tendencia a considerar que el ambiente y la ecología, no son un interés de una región, de un país o de un continente en particular, sino que son intereses universales en la medida en que lo que se haga a favor o en contra de la naturaleza en un país o región, afecta también al resto de la tierra. Esto es lo que justifica básicamente algún tipo de limitación a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, principio éste -que contienen los artículos 45 y 50 de la Constitución Política- con el que se pretende un equilibrio entre conservación y producción, ambos intereses sociales. Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas… Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macroambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental… Asimismo, esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal.”
24. El Procurador Castro Lizano emitió oficio número AAA-026-2003. Cita el dictamen C-230-97, del 4 de diciembre de 1997, para el cual, cuando un sujeto que solicita una concesión realiza trabajos en la zona marítimo terrestre (ZMT) antes de que se le haya otorgado la concesión, se debe aplicar el artículo 13 de la Ley ZMT (desalojo, destrucción y demolición de todo lo realizado) ANTES de que se otorgue la concesión respectiva.
Luego cita el voto del Tribunal de Casación Penal 213-F-96, para el cual, según afirma el Lic. Castro: “La demolición de las construcciones forma parte de la reparación del daño provocado por un hecho delictivo, aun cuando se hubiese extinguido la acción penal. Incluso si después de construir se otorga la concesión, ello no implica la eliminación del delito”.
Ello hace que no sea aplicable la Ley de Construcciones, para lo cual cita la sentencia de la Sala Tercera número 167-F-92.
No resulta aplicable ni la prescripción, ni el pago de mejoras; manifiesta asimismo que la tolerancia o tardanza de la Administración no concede derechos; aduce además que lo anterior se aplica aun cuando los terrenos hayan sido otorgados en concesión a otras personas, citando al efecto los votos de la Sala Constitucional números 2306-91, 6758-93, 6192-95, etc.)
Leer lo indicado hace surgir la duda de si esta idea resulta aplicable a otras actividades que se comienzan antes de contar con viabilidad ambiental.
IX. ADVERTENCIAS DURAS DE LA SALA. DEBER CONSTITUCIONAL DE CELERIDAD.
25. Voto 2007-010275, exp. 06-002912-0007-CO. La Sala le da una gran regañada al TAA por cuanto, ante la falta de un informe necesario solicitado al Área, dejó sin resolver el caso, pasando mucho tiempo. Para la Sala: 1) El TAA debía pedir un proceso de investigación contra los funcionarios del Área tan pronto como hubieran constado el incumplimiento, y no esperar. 2) Debía resolver el caso y no quedar paralizado el proceso hasta que se recibiera el informe.
26. Voto Exp: 06-004564-0007-CO Res. Nº 2008-009042. Como se verá, el texto de esta sentencia es omisa, pero parece dar a entender que el TAA tiene el deber de que, cuando paraliza una actividad, tiene que garantizar que dicha paralización se cumpla de verdad:
“CASO CONCRETO. Está acreditado que desde el año 2003, el Ministerio de Salud había detectado problemas de contaminación en el vertedero de Naranjo. En oficio del 13 de marzo del 2003, conjuntamente el Jefe de Protección al Ambiente Humano de la Región Central Occidente y la Directora del Área Rectora de Salud de Naranjo concluyeron, después de inspeccionar el vertedero, que «toda el área espacial está totalmente colapsada» (folios 13-14). En oficio del 21 de enero del 2005, funcionarios del Proceso de Control Ambiente Humano le indicaron al Director de Protección al Ambiente Humano, previa inspección, que el «Vertedero Municipal de Naranjo por lo que se observa no solo es inapropiado para disposición y manejo de desechos, sino también se ha agotado la vía útil» (copia a folio 39 e informe a folio 34). Concluyeron lo siguiente: «Es Criterio [sic] de esta dirección que el nivel local área de Naranjo Proceda [sic] de inmediato a la clausura del lugar». Por su parte, el Tribunal Ambiental ordenó, como medida cautelar, en enero del 2005, paralizar toda actividad de disposición de desechos en el vertedero (folio 19 del expediente administrativo del tribunal). Sin embargo, la Municipalidad siguió depositando desechos. El Ministerio de Salud lo clausuró en octubre del 2007, varios años después de haber recomendado la clausura inmediata y más de un año después de haber recibido la notificación de este amparo. Es evidente, que los recurridos no actuaron con diligencia. Los representantes de la Municipalidad argumentaron que el cierre técnico requiere de varios trámites, incluso engorrosos — que ya se iniciaron—, por lo que no es posible ejecutarlo de inmediato. En efecto, así se acreditó, pero esto no implica que mientras esperaba los permisos para el cierre técnico podía continuar con el depósito de basura. En consecuencia, considera este Tribunal que tanto el Ministerio de Salud, el Tribunal Ambiental Administrativo y la Municipalidad lesionaron el derecho fundamental a un ambiente sano, protegido constitucionalmente. Como se explicó en líneas anteriores, el recuso se acoge para efectos de daños y perjuicios. Por otro lado, las intervenciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental se circunscriben al proyecto de cierre técnico, que no fue objeto de este amparo, por lo que no es necesario pronunciarse al respecto”.
X. TALA DE BOSQUE.
27. Lo anterior implica una violación de la normativa tutelar del ambiente: artículos 19, 20, 33 y concordantes de la Ley Forestal.
A ello no se opone el hecho de que las infracciones citadas se cometieran dentro de una propiedad privada, pues la misma se entiende configurada desde su interior por su componente ambiental, de modo que no cabe atribuir al derecho de propiedad un contenido o extensión que vulnere el paradigma de la sostenibilidad. En este sentido, la Sala Constitucional sostuvo en su voto número 1991-0796 lo siguiente:
“En efecto, conforme al artículo 45 de la Constitución Política, las únicas limitaciones a la propiedad privada autorizadas, son aquellas impuestas por razones de interés social, que la Sala entiende al igual que la Corte Plena cuando actuaba como Tribunal Constitucional cuando dijo:
«En la Constitución de 1949 no se llegó a declarar la llamada «función social» de la propiedad, pero si se mantuvo el mismo concepto de «interés social» de la propiedad, y tanto por la época en que esa regla fue incorporada al derecho constitucional patrio, junto con las garantías sociales, como por los motivos que impulsaron la reforma y por el sentido que desde años anteriores se daba a esa expresión de la literatura jurídica, no ha duda de que aquel concepto se identifica con los problemas de las clases sociales, acentuadamente las de menores recursos, y con las medidas que deben adoptarse para mejorar las condiciones económicas de esas clases y lograr que la convivencia humana se oriente hacia la consecución de un bien común y de justicia social ...» Sesión extraordinaria de Corte Plena del 25 de marzo de 1983.-
Como se ve, el concepto de interés social es empleado en la Constitución con un sentido diferente al de interés público, y así debe entenderse porque la norma se introdujo como artículo 29 de la Constitución de 1871, junto con la reforma que adicionó en 1943 a la Constitución, el capítulo de garantías sociales, que es hoy el artículo 45 de la Constitución.-
Como se vio, ya la Corte Plena había definido la diferencia entra las limitaciones a la propiedad autorizadas por la Constitución y las que constituyen una expropiación velada. Véase esta otra sentencia:
«Las limitaciones -o límites- que es posible imponer a la propiedad... son las de "interés social" que autoriza el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución y que están dirigidas a proteger intereses de ese género, en beneficio de la sociedad entera o de algunas de sus comunidades: es decir, "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la Carta Política» Sesión extraordinaria de Corte Plena del 16 de junio de 1983.-
Desarrollando este concepto de «privación de un atributo primario del dominio» que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo. En consecuencia la afectación es válida y no genera la obligación estatal de indemnizar en tanto afecte a todos de forma general. Sin embargo, cuando la limitación solamente afecta a una persona en particular, se produce una expropiación. Véase cómo pueden existir disposiciones limitativas del derecho de propiedad de tipo general en relación conciertas categorías de bienes, como por ejemplo la propiedad forestal, tema que nos ocupa en este recurso de amparo, la zona marítimo terrestre, etc., o puede tratarse de categorías de propietarios, como lo serían extranjeros que no pueden comprar cierto tipo de tierras en ciertas áreas del país. Pero lo cierto es que el elemento que definiría la situación, sería el grado de sacrificio que debe sufrir el propietario. Si este es atípico o de especial gravedad y lo coloca en situación de desigualdad o de superioridad frente al resto de los propietarios, la limitación pasa de ser constitucionalmente válida a ser una expropiación necesariamente sujeta a indemnización”.
Por su parte, la sentencia número 1995-5893 manifiesta que:
“De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre el derecho de propiedad y sus límites y limitaciones. Tradicionalmente se ha dicho que el derecho de propiedad, pertenece a la categoría de derechos de la persona, en cuanto forma parte de una comunidad socio-económica. Esta categoría, otorga a los particulares una serie de derechos que les permite desarrollarse, por una parte, como empresarios y, por la otra, como beneficiarios de una serie de prestaciones que le brinda el Estado, con el fin de buscar un equilibrio social adecuado. Pero ese derecho, está integrado por una serie de regulaciones normativas, cuya característica esencial es el establecimiento de prohibiciones o la imposición de deberes a sus titulares, sobre todo en relación con el ejercicio de facultades o poderes que integran ese derecho (uso, transformación, usufructo, disposición, etc.) Por lo tanto, tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho.
Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio-económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones. De allí que, limitar la propiedad a tal punto que no se pueda ejercer ninguno de sus atributos esenciales, implicaría una expropiación de hecho -circunstancia en la cual la misma Ley Forestal N 7174, como se verá, establece los mecanismos indemnizatorios correspondientes- y dejaría ese derecho ayuno absolutamente de contenido y, por ende, contrario a lo dispuesto en el artículo 45 constitucional.
Por otro lado, conviene advertir que, a nivel mundial, existe la tendencia a considerar que el ambiente y la ecología, no son un interés de una región, de un país o de un continente en particular, sino que son intereses universales en la medida en que lo que se haga a favor o en contra de la naturaleza en un país o región, afecta también al resto de la tierra. Esto es lo que justifica básicamente algún tipo de limitación a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, principio éste -que contienen los artículos 45 y 50 de la Constitución Política- con el que se pretende un equilibrio entre conservación y producción, ambos intereses sociales. Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas… Por lo anterior, el Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macroambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental… Asimismo, esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal.”
Jurisprudencia Ambiental VII
La importancia del compromiso forestal se evidencia asimismo en el voto de dicha Sala número 1993-2233:
“El presente amparo pretende la tutela del bien jurídico recurso forestal, lo que en último término significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, que existe en el sitio donde se ha trazado el camino que es causa del problema. Ante la interrogante de si es ese bien jurídico, en toda su dimensión, significación y relación, un valor constitucional o derecho fundamental, la respuesta es indudablemente, positiva. Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exento, lo que se demuestra por el interés evidente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico. Pero tal conducta de nuestro pueblo no sólo se manifiesta de esa manera, porque internamente, lo que es primordial, también hemos actuado promulgando leyes cuyo fin tiende a esa protección”.
28. Voto 086-F-93 de la Sala Tercera de la Corte. El delito de corta de bosque rige incluso si el bosque se encuentra en propiedad privada.
29. La Procuraduría (C-297-04) resume así el principio de irreductibilidad del bosque:
“El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio ilícito del uso del suelo del bosque, para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente. Al efecto, ha derivado de las disposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del área de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho constitucional de un ambiente sano y equilibrado (sentencias números 2003-0366, 2003-396 y 2003-0450).
"No hay opción para dejar de ordenar que los terrenos de bosque objeto del delito de cambio de uso vuelvan a ser bosque". "Pensar que el deber de protección del suelo forestal y de otros elementos del bosque termina por cualquiera de los hechos indicados (incendios provocados, talas ilegales, etc.) estimularía actividades ilícitas lesivas del medio ambiente, para sustituir la ecología por explotaciones agrícolas o de otra naturaleza, con lo que no habría protección verdadera; es decir, el espacio ocupado por los bosques es irreductible, en eso consiste el principio de irreductibilidad del bosque. De este modo, cualquiera que lesione el bosque con tala o incendios con el propósito de cambiar el destino del terreno, o cualquiera que pretenda obtener provecho de desastres naturales que dañen el suelo forestal, debe comprender que no hay forma posible de cambiar el destino del suelo, y que el Estado hará cuanto sea para recuperar el bosque". Sentencia 2003-0396”.
30. También según el Dictamen citado en el párrafo anterior:
“En punto a la competencia para administrar las áreas boscosas de la zona marítimo, se colige que:
1) El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan recursos naturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).
2) Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).
Por consiguiente, están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo 13 ibid.).
3) Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos 1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley Forestal), y de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento, traslado de competencia para la administración, planificación, conservación y protección de los bienes.
4) Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran.
5) Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona marítimo terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su artículo 73, y se rigen por la legislación respectiva”.
31. En materia de autorizaciones o permisos en materia ambiental no rige el silencio positivo, como señalan los votos 1994-6332, 2954-1994, 2233-93, 6836-93, 1730-94, 1731-94 y 5506-1994.
32. Voto 1994-01763. “Terrenos propiedad del Estado que se encuentren protegidos por el régimen forestal, no pueden ser objeto de parcelación con el fin de adjudicarlos a pequeños productores agropecuarios”.
33. Voto 2002-8546. “No se violenta el debido proceso si en un decomiso de madera no se entrega un acta, pues será la Autoridad Jurisdiccional la que debe cumplir con ese principio procesal”.
XI. NO SE INCURRE EN NON BIS IN ÍDEM.
34. “Un mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal, civil y administrativa” (voto N° 6211-93).
35. Exp. 04-011500-0007-CO. Sentencia 2004-13535 Voto importante porque explica con detalle la constitucionalidad de la imposición de medidas cautelares por parte del TAA. También expone por qué no se incurre en non bis in ídem:
“I.-
Sobre las medidas cautelares impuestas. El recurrente aduce que el Tribunal Ambiental no tiene competencia para dictar medidas cautelares como las que le han sido impuestas. Sin embargo, la Sala ya se ha pronunciado en el pasado sobre este tema en los siguientes términos:
“El recurso de amparo ha sido instituido para tutelar aquellas infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales de las personas y no para controlar en abstracto, la correcta aplicación del derecho. En el caso de examen, como en el fondo lo que pretende el recurrente, es establecer una impugnación en contra del acto administrativo mediante el cual el Tribunal Ambiental Administrativo le impuso una medida cautelar a la amparada, en razón del supuesto uso de un pozo, el cual según señala el petente, no tiene ninguna relación con la propiedad que alquila; resulta improcedente que esta Sala se pronuncie al respecto, pues con el hecho acusado no se lesionan, en forma directa, sus derechos fundamentales y por ende, no es en esta vía donde corresponde dilucidar dicha disconformidad sino en la instancia respectiva, sea ante la propia autoridad recurrida, o bien en la jurisdicción ordinaria correspondiente. Cabe agregar, que la pretensión excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo, proceso en el cual no es material ni razonablemente posible entrar a un complicado sistema probatorio o a un análisis de los hechos. Por las razones expuestas, este Tribunal, no está en posibilidad de establecer legalidad o no de la medida impuesta, así como tampoco puede entrar a determinar las condiciones del lugar arrendado, y si el pozo en cuestión forma parte del terreno arrendado o no, ni mucho menos si la amparada cumple o no con los requisitos establecidos por ley, a efecto de que se le exonere del permiso de salud correspondiente. Por lo expuesto el recurso resulta inadmisible y así debe declararse.”(Resolución N° 01-11174 de las 15:05 horas del 30 de octubre de 2001).-
Asimismo, en sentencia N° 2001-11417 de las 16:36 horas del 6 de noviembre de 2001, la Sala dijo:
“En el fondo la disconformidad del recurrente radica en la denegatoria de los recursos de revocatoria y de apelación en subsidio y del incidente de nulidad de actuaciones que planteó contra la resolución del Tribunal Ambiental Administrativo de las quince horas cincuenta minutos del trece de setiembre de dos mil uno, que en lo que interesa dispuso ‘… dictar una medida cautelar de paralización de actividades, para que la empresa Parqueo Coronado S. A. en la persona de su apoderado (…) se abstenga de continuar con las labores de perforaciones de pozos , emanación de gases vehiculares (sic), contaminación sónica y operación de parqueo en la localidad de Coronado…’. El recurso de amparo ha sido instituido para tutelar infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales de las personas y no para controlar en abstracto, la correcta aplicación del derecho. En ese sentido, si el recurrente se encuentra disconforme con lo resuelto por la autoridad recurrida, ello constituye un conflicto de mera legalidad que no tiene el efecto de lesionar de manera directa derecho fundamental alguno de la sociedad amparada, por lo que será en la sede administrativa correspondiente y mediante los mecanismos establecidos al efecto donde deberá plantear su disconformidad. Así las cosas, el recurso resulta inadmisible y así debe declararse.-
Por último, en el pronunciamiento N° 2001-12044 de las 10:06 horas del 23 de noviembre de 2001, este Tribunal declaró lo siguiente:
“Por otra parte, no considera este Tribunal que con lo actuado se haya lesionado el derecho al debido proceso y a la defensa que le asisten, ya que la medida cautelar impuesta bien pudo haber sido impugnada por el recurrente en el momento en que tuvo conocimiento de ella, como en efecto lo fue (ver folios 6 a 8 del expediente principal), activando así los mecanismos de defensa que procesalmente le asisten en contra de estas decisiones.”
En consecuencia, no habiendo razones para cambiar de criterio, lo propio es que el recurrente impugne la medida cautelar que cuestiona ante el propio Tribunal Ambiental.
II.-
Sobre la alegada violación del principio de “non bis in idem”. Alega el recurrente que el Tribunal Ambiental Administrativo amenaza vulnerar el principio de “non bis in idem” al seguir un procedimiento administrativo en el que se pretende cobrarle una indemnización por hechos que ya son discutidos en sede penal y que eventualmente, si así se determina en la acción civil resarcitoria correspondiente, podrían generar un deber de indemnizar por daños ambientales. A este respecto, empero, tampoco observa la Sala que se viole en este caso el principio de “non bis in idem” por las razones que a continuación se indican. Para empezar, el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente establece claramente la competencia del Tribunal Ambiental Administrativo, en los siguientes términos:
“El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:
a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
B) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
C) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
D) Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo serán irrecurribles y darán por agotada la vía administrativa.” (el resaltado y subrayado no es del original)
En este sentido, se entiende que el ámbito de atribuciones propio de ese Tribunal se limita a conocer de las infracciones al ordenamiento jurídico administrativo en materia ambiental. Establecido lo anterior, cabe recordar que la Sala Constitucional, en una ya abundante creación jurisprudencial, ha deslindado claramente el ámbito de acción en materia administrativa, disciplinaria y penal, y ello ha quedado ejemplificado claramente en la sentencia N° 2002-09616 de las 11:06 horas del 4 de octubre de 2002 que, en lo conducente, se transcribe a continuación:
“Para la resolución de este caso, es conveniente retomar lo dicho por la Sala en sentencia número 0364-95 de las dieciocho horas del dieciocho de enero de mil novecientos noventa y cinco, en la que se indicó lo siguiente:
‘II. Considera el accionante que las normas precitadas contradicen el principio de non bis in idem, en virtud de existe dualidad de juzgamiento (penal y administrativo) con base en los mismos hechos. Sobre el punto esta Sala en sentencia número 3328-91 de las doce horas del ocho de julio de mil novecientos noventa y cuatro manifestó que:
“El presente amparo pretende la tutela del bien jurídico recurso forestal, lo que en último término significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, que existe en el sitio donde se ha trazado el camino que es causa del problema. Ante la interrogante de si es ese bien jurídico, en toda su dimensión, significación y relación, un valor constitucional o derecho fundamental, la respuesta es indudablemente, positiva. Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exento, lo que se demuestra por el interés evidente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico. Pero tal conducta de nuestro pueblo no sólo se manifiesta de esa manera, porque internamente, lo que es primordial, también hemos actuado promulgando leyes cuyo fin tiende a esa protección”.
28. Voto 086-F-93 de la Sala Tercera de la Corte. El delito de corta de bosque rige incluso si el bosque se encuentra en propiedad privada.
29. La Procuraduría (C-297-04) resume así el principio de irreductibilidad del bosque:
“El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio ilícito del uso del suelo del bosque, para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente. Al efecto, ha derivado de las disposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del área de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho constitucional de un ambiente sano y equilibrado (sentencias números 2003-0366, 2003-396 y 2003-0450).
"No hay opción para dejar de ordenar que los terrenos de bosque objeto del delito de cambio de uso vuelvan a ser bosque". "Pensar que el deber de protección del suelo forestal y de otros elementos del bosque termina por cualquiera de los hechos indicados (incendios provocados, talas ilegales, etc.) estimularía actividades ilícitas lesivas del medio ambiente, para sustituir la ecología por explotaciones agrícolas o de otra naturaleza, con lo que no habría protección verdadera; es decir, el espacio ocupado por los bosques es irreductible, en eso consiste el principio de irreductibilidad del bosque. De este modo, cualquiera que lesione el bosque con tala o incendios con el propósito de cambiar el destino del terreno, o cualquiera que pretenda obtener provecho de desastres naturales que dañen el suelo forestal, debe comprender que no hay forma posible de cambiar el destino del suelo, y que el Estado hará cuanto sea para recuperar el bosque". Sentencia 2003-0396”.
30. También según el Dictamen citado en el párrafo anterior:
“En punto a la competencia para administrar las áreas boscosas de la zona marítimo, se colige que:
1) El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan recursos naturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).
2) Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).
Por consiguiente, están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo 13 ibid.).
3) Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos 1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley Forestal), y de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento, traslado de competencia para la administración, planificación, conservación y protección de los bienes.
4) Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran.
5) Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona marítimo terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su artículo 73, y se rigen por la legislación respectiva”.
31. En materia de autorizaciones o permisos en materia ambiental no rige el silencio positivo, como señalan los votos 1994-6332, 2954-1994, 2233-93, 6836-93, 1730-94, 1731-94 y 5506-1994.
32. Voto 1994-01763. “Terrenos propiedad del Estado que se encuentren protegidos por el régimen forestal, no pueden ser objeto de parcelación con el fin de adjudicarlos a pequeños productores agropecuarios”.
33. Voto 2002-8546. “No se violenta el debido proceso si en un decomiso de madera no se entrega un acta, pues será la Autoridad Jurisdiccional la que debe cumplir con ese principio procesal”.
XI. NO SE INCURRE EN NON BIS IN ÍDEM.
34. “Un mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal, civil y administrativa” (voto N° 6211-93).
35. Exp. 04-011500-0007-CO. Sentencia 2004-13535 Voto importante porque explica con detalle la constitucionalidad de la imposición de medidas cautelares por parte del TAA. También expone por qué no se incurre en non bis in ídem:
“I.-
Sobre las medidas cautelares impuestas. El recurrente aduce que el Tribunal Ambiental no tiene competencia para dictar medidas cautelares como las que le han sido impuestas. Sin embargo, la Sala ya se ha pronunciado en el pasado sobre este tema en los siguientes términos:
“El recurso de amparo ha sido instituido para tutelar aquellas infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales de las personas y no para controlar en abstracto, la correcta aplicación del derecho. En el caso de examen, como en el fondo lo que pretende el recurrente, es establecer una impugnación en contra del acto administrativo mediante el cual el Tribunal Ambiental Administrativo le impuso una medida cautelar a la amparada, en razón del supuesto uso de un pozo, el cual según señala el petente, no tiene ninguna relación con la propiedad que alquila; resulta improcedente que esta Sala se pronuncie al respecto, pues con el hecho acusado no se lesionan, en forma directa, sus derechos fundamentales y por ende, no es en esta vía donde corresponde dilucidar dicha disconformidad sino en la instancia respectiva, sea ante la propia autoridad recurrida, o bien en la jurisdicción ordinaria correspondiente. Cabe agregar, que la pretensión excede la naturaleza sumaria del recurso de amparo, proceso en el cual no es material ni razonablemente posible entrar a un complicado sistema probatorio o a un análisis de los hechos. Por las razones expuestas, este Tribunal, no está en posibilidad de establecer legalidad o no de la medida impuesta, así como tampoco puede entrar a determinar las condiciones del lugar arrendado, y si el pozo en cuestión forma parte del terreno arrendado o no, ni mucho menos si la amparada cumple o no con los requisitos establecidos por ley, a efecto de que se le exonere del permiso de salud correspondiente. Por lo expuesto el recurso resulta inadmisible y así debe declararse.”(Resolución N° 01-11174 de las 15:05 horas del 30 de octubre de 2001).-
Asimismo, en sentencia N° 2001-11417 de las 16:36 horas del 6 de noviembre de 2001, la Sala dijo:
“En el fondo la disconformidad del recurrente radica en la denegatoria de los recursos de revocatoria y de apelación en subsidio y del incidente de nulidad de actuaciones que planteó contra la resolución del Tribunal Ambiental Administrativo de las quince horas cincuenta minutos del trece de setiembre de dos mil uno, que en lo que interesa dispuso ‘… dictar una medida cautelar de paralización de actividades, para que la empresa Parqueo Coronado S. A. en la persona de su apoderado (…) se abstenga de continuar con las labores de perforaciones de pozos , emanación de gases vehiculares (sic), contaminación sónica y operación de parqueo en la localidad de Coronado…’. El recurso de amparo ha sido instituido para tutelar infracciones o amenazas inminentes a los derechos y libertades fundamentales de las personas y no para controlar en abstracto, la correcta aplicación del derecho. En ese sentido, si el recurrente se encuentra disconforme con lo resuelto por la autoridad recurrida, ello constituye un conflicto de mera legalidad que no tiene el efecto de lesionar de manera directa derecho fundamental alguno de la sociedad amparada, por lo que será en la sede administrativa correspondiente y mediante los mecanismos establecidos al efecto donde deberá plantear su disconformidad. Así las cosas, el recurso resulta inadmisible y así debe declararse.-
Por último, en el pronunciamiento N° 2001-12044 de las 10:06 horas del 23 de noviembre de 2001, este Tribunal declaró lo siguiente:
“Por otra parte, no considera este Tribunal que con lo actuado se haya lesionado el derecho al debido proceso y a la defensa que le asisten, ya que la medida cautelar impuesta bien pudo haber sido impugnada por el recurrente en el momento en que tuvo conocimiento de ella, como en efecto lo fue (ver folios 6 a 8 del expediente principal), activando así los mecanismos de defensa que procesalmente le asisten en contra de estas decisiones.”
En consecuencia, no habiendo razones para cambiar de criterio, lo propio es que el recurrente impugne la medida cautelar que cuestiona ante el propio Tribunal Ambiental.
II.-
Sobre la alegada violación del principio de “non bis in idem”. Alega el recurrente que el Tribunal Ambiental Administrativo amenaza vulnerar el principio de “non bis in idem” al seguir un procedimiento administrativo en el que se pretende cobrarle una indemnización por hechos que ya son discutidos en sede penal y que eventualmente, si así se determina en la acción civil resarcitoria correspondiente, podrían generar un deber de indemnizar por daños ambientales. A este respecto, empero, tampoco observa la Sala que se viole en este caso el principio de “non bis in idem” por las razones que a continuación se indican. Para empezar, el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente establece claramente la competencia del Tribunal Ambiental Administrativo, en los siguientes términos:
“El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:
a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
B) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
C) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.
D) Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo serán irrecurribles y darán por agotada la vía administrativa.” (el resaltado y subrayado no es del original)
En este sentido, se entiende que el ámbito de atribuciones propio de ese Tribunal se limita a conocer de las infracciones al ordenamiento jurídico administrativo en materia ambiental. Establecido lo anterior, cabe recordar que la Sala Constitucional, en una ya abundante creación jurisprudencial, ha deslindado claramente el ámbito de acción en materia administrativa, disciplinaria y penal, y ello ha quedado ejemplificado claramente en la sentencia N° 2002-09616 de las 11:06 horas del 4 de octubre de 2002 que, en lo conducente, se transcribe a continuación:
“Para la resolución de este caso, es conveniente retomar lo dicho por la Sala en sentencia número 0364-95 de las dieciocho horas del dieciocho de enero de mil novecientos noventa y cinco, en la que se indicó lo siguiente:
‘II. Considera el accionante que las normas precitadas contradicen el principio de non bis in idem, en virtud de existe dualidad de juzgamiento (penal y administrativo) con base en los mismos hechos. Sobre el punto esta Sala en sentencia número 3328-91 de las doce horas del ocho de julio de mil novecientos noventa y cuatro manifestó que:
Jurisprudencia Ambiental VIII
‘Al respecto dijo el Tribunal Constitucional Español, en sentencia número 77 del tres de octubre de mil novecientos ochenta y tres:
‘El principio non bis in ídem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado. Consecuencia de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de justicia es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deba en todo caso respetar, cuanto actúe a posteriori, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado, ...’
(...) Si en vía penal se determina que el hecho no se cometió o no lo fue por la persona a la que se le atribuye, el notario no podría ser sancionado administrativamente por los mismos hechos. Si en vía penal se determina que el hecho irregular existió, pero no constituye delito, por ejemplo, por no haber sido cometido en forma dolosa, el asunto si podría ser examinado en vía administrativa. Se debe aclarar, sin embargo, que lo contrario no es inconstitucional. Es decir, es posible imponer una sanción disciplinaria cuando el hecho si fue penalizado en la jurisdicción común.’
Así las cosas, existe una independencia de vías entre lo penal y lo administrativo, pues ninguna está en principio subordinada a la otra en virtud de que gozan de autonomía; sin embargo, a pesar de que la palabra autonomía evoca la idea de independencia que no significa necesariamente independencia en todos los aspectos, no implica tampoco el aislamiento de una determinada rama jurídica del resto que conforma el todo llamado ordenamiento jurídico. Precisamente, el punto de análisis configura un buen ejemplo de complementación entre dos regímenes sancionatorios, pues la administrativa en este caso concreto necesita de la certeza y la seguridad jurídica que otorga el proceso penal, para poder imputar un determinado ilícito al abogado, y configurarse con ello una de las causales de suspensión del ejercicio profesional. Por consiguiente, no existe en la especie el vicio de inconstitucionalidad por violación al principio del non bis in ídem, ni a la libertad de trabajo.’
III.-
Las consideraciones de la sentencia parcialmente transcrita, son aplicables a este caso. Por consiguiente, el hecho de que se haya iniciado un proceso penal en el que el amparado se tiene como imputado, no enerva la potestad de la Administración de realizar un procedimiento disciplinario en su contra y dictar resolución final, de conformidad con la normativa aplicable al efecto. Esa situación no resulta violatoria de los principios de non bis in ídem y del juez natural, pues la naturaleza y la finalidad del procedimiento administrativo y del proceso penal, así como la normativa que los rige, difieren entre sí y un proceso no excluye al otro.”
Así las cosas, el mero hecho de que a la vez se siga un proceso penal y un procedimiento disciplinario no entraña violación alguna del Principio de “non bis in idem”, y así debe declararse. En efecto, aunque el inciso c) del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente efectivamente fija la competencia del Tribunal Ambiental para fijar —siempre en sede administrativa— las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, esto no es más que un corolario dentro de la competencia general del Tribunal, y nada le impide al recurrente oponerse al cobro dicho alegando que tal determinación se está efectuando en la acción civil resarcitoria”.
36. Voto número 2008-016337, de las 17:56 horas del 30 de octubre del 2008. Considerando IV:
“En el caso bajo estudio, se desprende del elenco de hechos probados que en el Ministerio Público se tramita la causa número 08-200413-0431-PE por el delito de Infracción a la Ley de Pesca y Acuicultura, contra Ariel Bustamante Sánchez, ello por cuanto se le imputa que el veintinueve de enero del dos mil ocho explotó riquezas ictiológicas del Área de Conservación Marina Isla del Coco. En ese sentido, dentro del citado proceso el diecisiete de abril de dos mil ocho, el Fiscal Auxiliar de la Fiscalía Adjunta de Puntarenas, presentó ante el Juzgado Penal de la Etapa Intermedia del Circuito Judicial de Puntarenas, acusación y solicitud de apertura a juicio, concretamente por la infracción a los numerales 153 en relación con el 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura. Por otra parte, en el Tribunal Ambiental Administrativo, se tramita el expediente número 64-08-01-TAA, por violaciones a la legislación ambiental, pesca dentro del Parque Nacional Isla del Coco. Bajo esta línea el mencionado Tribunal dictó la resolución final número 843-08-TAA de las ocho horas treinta y dos minutos del veintidós de setiembre de dos mil ocho, en la que encontró responsable al señor Ariel Bustamante Sánchez, de infringir la Legislación Ambiental al efectuar labores de pesca en forma ilegal, por lo que acordó amonestarlo, le impuso el pago de la suma de 668,427.81 dólares estadounidenses por concepto de indemnización de daño ambiental, valorando para arribar a esta conclusión la existencia de un daño ambiental según lo dispone el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente que establece que le corresponde al Tribunal Ambiental Administrativo, tomar las acciones que sean necesarias con relación a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar la Legislación Tutelar del Ambiente y los Recursos Naturales. Por su parte, el Ministerio Público, investigó los hechos por la posible comisión de un delito, sea la Infracción a la Ley de Pesca y Acuicultura, ello según lo estipulado en los artículos 153 en relación con el 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura. De esta manera, esta Sala concluye que las autoridades tanto del Tribunal Ambiental Administrativo como del Ministerio Público, actuaron conforme a las competencias que la Ley les otorga. Debe indicarse que si bien es cierto en ambos casos existe identidad de sujeto y de hechos, lo cierto del caso es que no llevan razón los accionantes al establecer que además hay identidad de objeto, porque a pesar de que si bien ambas autoridades eventualmente analizaron la comisión de los hechos a la luz de la Ley de Pesca y Acuicultura, ello no quiere decir que ambas ostenten la misma competencia, es decir, que la sanción impuesta sea la misma. Lo anterior por cuanto el Tribunal Ambiental se limita a valorar el daño ambiental sufrido, y para ello lógicamente debe analizar los cuerpos normativos en materia ambiental que pueden ser objeto de lesión, por su parte el Ministerio Público es el llamado a analizar la comisión de un delito, derivándose de ello una diferencia fundamental: que no todo daño ambiental es delito, pues para que lo sea debe estar previamente tipificado. Así las cosas, considera esta Sala que no lleva razón el accionante al aducir que en la especie se lesiona el principio de Non Bis In Idem, toda vez que estamos ante dos sedes distintas, una jurisdiccional y otra administrativa de las cuales se derivan responsabilidades distintas. Por último, es menester aclarar que no le corresponde a esta Sala valorar los actos concretos dictados dentro del procedimiento o del proceso que se tramitan contra el señor Ariel Bustamante Sánchez, por lo que si los petentes se encuentran disconformes con lo resuelto, lo procedente es que acudan a estas vías –como en efecto lo han hecho-, a efecto de alegar lo que estimen pertinente”.
XII. RECURSO HÍDRICO.
37. Voto 2004-01923. “Voto de Poás”. Las instituciones deben valorar con carácter integral el impacto global de los proyectos en zonas hídricamente sensibles, y no sólo individualmente, caso por caso, en los proyectos individuales que se someten a evaluación de impacto ambiental. En estas zonas se requiere realizar un mapa de susceptibilidad hídrica, catalogando también cada lugar de la región, respecto a si se pueden o no realizar actividades en ella y, de poderse, indicar las restricciones correspondientes. Asimismo deben las instituciones hacer el mapa de áreas de recarga y proceder de conformidad a ello. Se prohíbe otorgar permisos a una urbanización de alta densidad con tanques sépticos en una zona de recarga acuífera.
38. Voto 2006-18051. En éste se indica lo siguiente al Alcalde de la Municipalidad de Osa: Los proyectos que impliquen movimientos de tierras y se encuentren en el cantón de Osa, solo podrán autorizarse cuando se demuestre, mediante la autorización del MINAE, que estos no hacen peligrar los mantos acuíferos ni perjudican las áreas de recarga.
39. Voto 2007-17330 del caso Canyon Ridge. Es nula la viabilidad ambiental que se emite sin que conste un escrito que garantice la disponibilidad del agua.
XIII. ÁREAS DE PROTECCIÓN.
El artículo 33 de la Ley Forestal establece:
“ARTICULO 33.- Áreas de protección.
Se declaran áreas de protección las siguientes:
a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.
b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.
c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.
d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley” (la negrilla es añadida).
Que es deber ineludible de este Tribunal garantizar el respeto debido a las zonas de protección, removiendo cualquier obstáculo que invada dichas zonas, así como evitando cualquier amenaza a la integridad de las mismas, tal como se desprende, entre otros, de los artículos 50 de la Constitución Política, 61, 99, 103 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como 33 de la Ley Forestal.
Ello de debe a que las zonas de protección son bienes demaniales (dominio público) los cuales, como señala la Procuraduría General de la República (Dictamen C-295-2001, del 25 de octubre de 2001), se caracterizan por lo siguiente:
“Por lo tanto, bien de dominio público, o bien demanial como también se le designa, es aquel bien público (por pertenecer a un ente público) afecto a un fin de utilidad pública, en razón de lo cual está sometido a un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes De esta forma, tres son las características de los bienes de dominio público: 1) su pertenencia a un ente público; 2) su afectación a un fin de utilidad pública; y 3) su sometimiento a un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, p.37-40).
La doctrina ha hecho de la afectación a un fin de utilidad pública la principal característica de los bienes demaniales, lo que ha dado lugar a una visión no patrimonialista del dominio público desde la cual todos los bienes cuyo titular sea un ente público, están afectos, en alguna medida, a un fin de interés público. Esto implica algún grado de aplicación de normas de Derecho público a todos los bienes cuyo titular sea un ente público, incluso cuando se trata de bienes patrimoniales del Estado.
Desde la perspectiva anterior, el dominio público refleja un grado tan intenso de afectación a un fin público, que se excluye toda relación de propiedad. De esta forma, cuando se habla de dominio público, se está haciendo referencia a una técnica jurídica que da lugar a un título de intervención administrativa sobre bienes que han de considerarse como res extra comercium, más que un tipo especial de propiedad, y respecto de los cuales el Estado ejerce una especial tutela con base en potestades (y competencias) reguladas por el Derecho público, con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines a los cuales están afectos dichos bienes (en tal sentido, vid. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, p.24-26).
La noción de dominio público que se puede extraer del ordenamiento jurídico costarricense refleja una concepción no patrimonialista. El artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política, establece que corresponde a la Asamblea Legislativa decretar la "... aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Es decir, que cuando el Estado, en ejercicio de la potestad legislativa, demanializa bienes lo que hace es afectarlos a
‘El principio non bis in ídem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado. Consecuencia de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de justicia es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deba en todo caso respetar, cuanto actúe a posteriori, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado, ...’
(...) Si en vía penal se determina que el hecho no se cometió o no lo fue por la persona a la que se le atribuye, el notario no podría ser sancionado administrativamente por los mismos hechos. Si en vía penal se determina que el hecho irregular existió, pero no constituye delito, por ejemplo, por no haber sido cometido en forma dolosa, el asunto si podría ser examinado en vía administrativa. Se debe aclarar, sin embargo, que lo contrario no es inconstitucional. Es decir, es posible imponer una sanción disciplinaria cuando el hecho si fue penalizado en la jurisdicción común.’
Así las cosas, existe una independencia de vías entre lo penal y lo administrativo, pues ninguna está en principio subordinada a la otra en virtud de que gozan de autonomía; sin embargo, a pesar de que la palabra autonomía evoca la idea de independencia que no significa necesariamente independencia en todos los aspectos, no implica tampoco el aislamiento de una determinada rama jurídica del resto que conforma el todo llamado ordenamiento jurídico. Precisamente, el punto de análisis configura un buen ejemplo de complementación entre dos regímenes sancionatorios, pues la administrativa en este caso concreto necesita de la certeza y la seguridad jurídica que otorga el proceso penal, para poder imputar un determinado ilícito al abogado, y configurarse con ello una de las causales de suspensión del ejercicio profesional. Por consiguiente, no existe en la especie el vicio de inconstitucionalidad por violación al principio del non bis in ídem, ni a la libertad de trabajo.’
III.-
Las consideraciones de la sentencia parcialmente transcrita, son aplicables a este caso. Por consiguiente, el hecho de que se haya iniciado un proceso penal en el que el amparado se tiene como imputado, no enerva la potestad de la Administración de realizar un procedimiento disciplinario en su contra y dictar resolución final, de conformidad con la normativa aplicable al efecto. Esa situación no resulta violatoria de los principios de non bis in ídem y del juez natural, pues la naturaleza y la finalidad del procedimiento administrativo y del proceso penal, así como la normativa que los rige, difieren entre sí y un proceso no excluye al otro.”
Así las cosas, el mero hecho de que a la vez se siga un proceso penal y un procedimiento disciplinario no entraña violación alguna del Principio de “non bis in idem”, y así debe declararse. En efecto, aunque el inciso c) del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente efectivamente fija la competencia del Tribunal Ambiental para fijar —siempre en sede administrativa— las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales, esto no es más que un corolario dentro de la competencia general del Tribunal, y nada le impide al recurrente oponerse al cobro dicho alegando que tal determinación se está efectuando en la acción civil resarcitoria”.
36. Voto número 2008-016337, de las 17:56 horas del 30 de octubre del 2008. Considerando IV:
“En el caso bajo estudio, se desprende del elenco de hechos probados que en el Ministerio Público se tramita la causa número 08-200413-0431-PE por el delito de Infracción a la Ley de Pesca y Acuicultura, contra Ariel Bustamante Sánchez, ello por cuanto se le imputa que el veintinueve de enero del dos mil ocho explotó riquezas ictiológicas del Área de Conservación Marina Isla del Coco. En ese sentido, dentro del citado proceso el diecisiete de abril de dos mil ocho, el Fiscal Auxiliar de la Fiscalía Adjunta de Puntarenas, presentó ante el Juzgado Penal de la Etapa Intermedia del Circuito Judicial de Puntarenas, acusación y solicitud de apertura a juicio, concretamente por la infracción a los numerales 153 en relación con el 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura. Por otra parte, en el Tribunal Ambiental Administrativo, se tramita el expediente número 64-08-01-TAA, por violaciones a la legislación ambiental, pesca dentro del Parque Nacional Isla del Coco. Bajo esta línea el mencionado Tribunal dictó la resolución final número 843-08-TAA de las ocho horas treinta y dos minutos del veintidós de setiembre de dos mil ocho, en la que encontró responsable al señor Ariel Bustamante Sánchez, de infringir la Legislación Ambiental al efectuar labores de pesca en forma ilegal, por lo que acordó amonestarlo, le impuso el pago de la suma de 668,427.81 dólares estadounidenses por concepto de indemnización de daño ambiental, valorando para arribar a esta conclusión la existencia de un daño ambiental según lo dispone el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente que establece que le corresponde al Tribunal Ambiental Administrativo, tomar las acciones que sean necesarias con relación a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar la Legislación Tutelar del Ambiente y los Recursos Naturales. Por su parte, el Ministerio Público, investigó los hechos por la posible comisión de un delito, sea la Infracción a la Ley de Pesca y Acuicultura, ello según lo estipulado en los artículos 153 en relación con el 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura. De esta manera, esta Sala concluye que las autoridades tanto del Tribunal Ambiental Administrativo como del Ministerio Público, actuaron conforme a las competencias que la Ley les otorga. Debe indicarse que si bien es cierto en ambos casos existe identidad de sujeto y de hechos, lo cierto del caso es que no llevan razón los accionantes al establecer que además hay identidad de objeto, porque a pesar de que si bien ambas autoridades eventualmente analizaron la comisión de los hechos a la luz de la Ley de Pesca y Acuicultura, ello no quiere decir que ambas ostenten la misma competencia, es decir, que la sanción impuesta sea la misma. Lo anterior por cuanto el Tribunal Ambiental se limita a valorar el daño ambiental sufrido, y para ello lógicamente debe analizar los cuerpos normativos en materia ambiental que pueden ser objeto de lesión, por su parte el Ministerio Público es el llamado a analizar la comisión de un delito, derivándose de ello una diferencia fundamental: que no todo daño ambiental es delito, pues para que lo sea debe estar previamente tipificado. Así las cosas, considera esta Sala que no lleva razón el accionante al aducir que en la especie se lesiona el principio de Non Bis In Idem, toda vez que estamos ante dos sedes distintas, una jurisdiccional y otra administrativa de las cuales se derivan responsabilidades distintas. Por último, es menester aclarar que no le corresponde a esta Sala valorar los actos concretos dictados dentro del procedimiento o del proceso que se tramitan contra el señor Ariel Bustamante Sánchez, por lo que si los petentes se encuentran disconformes con lo resuelto, lo procedente es que acudan a estas vías –como en efecto lo han hecho-, a efecto de alegar lo que estimen pertinente”.
XII. RECURSO HÍDRICO.
37. Voto 2004-01923. “Voto de Poás”. Las instituciones deben valorar con carácter integral el impacto global de los proyectos en zonas hídricamente sensibles, y no sólo individualmente, caso por caso, en los proyectos individuales que se someten a evaluación de impacto ambiental. En estas zonas se requiere realizar un mapa de susceptibilidad hídrica, catalogando también cada lugar de la región, respecto a si se pueden o no realizar actividades en ella y, de poderse, indicar las restricciones correspondientes. Asimismo deben las instituciones hacer el mapa de áreas de recarga y proceder de conformidad a ello. Se prohíbe otorgar permisos a una urbanización de alta densidad con tanques sépticos en una zona de recarga acuífera.
38. Voto 2006-18051. En éste se indica lo siguiente al Alcalde de la Municipalidad de Osa: Los proyectos que impliquen movimientos de tierras y se encuentren en el cantón de Osa, solo podrán autorizarse cuando se demuestre, mediante la autorización del MINAE, que estos no hacen peligrar los mantos acuíferos ni perjudican las áreas de recarga.
39. Voto 2007-17330 del caso Canyon Ridge. Es nula la viabilidad ambiental que se emite sin que conste un escrito que garantice la disponibilidad del agua.
XIII. ÁREAS DE PROTECCIÓN.
El artículo 33 de la Ley Forestal establece:
“ARTICULO 33.- Áreas de protección.
Se declaran áreas de protección las siguientes:
a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo horizontal.
b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.
c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses naturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se exceptúan los lagos y embalses artificiales privados.
d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por los órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley” (la negrilla es añadida).
Que es deber ineludible de este Tribunal garantizar el respeto debido a las zonas de protección, removiendo cualquier obstáculo que invada dichas zonas, así como evitando cualquier amenaza a la integridad de las mismas, tal como se desprende, entre otros, de los artículos 50 de la Constitución Política, 61, 99, 103 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como 33 de la Ley Forestal.
Ello de debe a que las zonas de protección son bienes demaniales (dominio público) los cuales, como señala la Procuraduría General de la República (Dictamen C-295-2001, del 25 de octubre de 2001), se caracterizan por lo siguiente:
“Por lo tanto, bien de dominio público, o bien demanial como también se le designa, es aquel bien público (por pertenecer a un ente público) afecto a un fin de utilidad pública, en razón de lo cual está sometido a un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes De esta forma, tres son las características de los bienes de dominio público: 1) su pertenencia a un ente público; 2) su afectación a un fin de utilidad pública; y 3) su sometimiento a un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, p.37-40).
La doctrina ha hecho de la afectación a un fin de utilidad pública la principal característica de los bienes demaniales, lo que ha dado lugar a una visión no patrimonialista del dominio público desde la cual todos los bienes cuyo titular sea un ente público, están afectos, en alguna medida, a un fin de interés público. Esto implica algún grado de aplicación de normas de Derecho público a todos los bienes cuyo titular sea un ente público, incluso cuando se trata de bienes patrimoniales del Estado.
Desde la perspectiva anterior, el dominio público refleja un grado tan intenso de afectación a un fin público, que se excluye toda relación de propiedad. De esta forma, cuando se habla de dominio público, se está haciendo referencia a una técnica jurídica que da lugar a un título de intervención administrativa sobre bienes que han de considerarse como res extra comercium, más que un tipo especial de propiedad, y respecto de los cuales el Estado ejerce una especial tutela con base en potestades (y competencias) reguladas por el Derecho público, con el propósito de garantizar el cumplimiento de los fines a los cuales están afectos dichos bienes (en tal sentido, vid. SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, p.24-26).
La noción de dominio público que se puede extraer del ordenamiento jurídico costarricense refleja una concepción no patrimonialista. El artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política, establece que corresponde a la Asamblea Legislativa decretar la "... aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación". Es decir, que cuando el Estado, en ejercicio de la potestad legislativa, demanializa bienes lo que hace es afectarlos a
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