domingo, 11 de agosto de 2019

Dama de Esplendor

A la más espiritual dama, corresponde la más encendida de las poesías, por el diamantino resplandor de sus nobles valores, la luminosidad de su inteligencia, y la comprometida solidaridad.

domingo, 14 de julio de 2019

En Busca de la Efectividad del Tribunal Ambiental Administrativo


En Busca de la Efectividad del Tribunal Ambiental Administrativo



Daniel Montero Bustabad


”Fidelidad es la certeza de lo que se espera,
la convicción de lo que (todavía) no se ve”.
Anónimo (Hebreos 11:1)

A-    Introducción

El propósito de las siguientes líneas consiste en desarrollar la tesis que se presupone, afirmando lo siguiente: El Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) aún no ha alcanzado la efectividad buscada, es decir, no ha logrado cumplir las metas que para el mismo establece su ley de creación, Ley Orgánica del Ambiente (LOA).
          Al respecto podemos identificar dos clases o tipos de oportunidades de mejora para el TAA, en busca de su efectividad, de llegar a cumplir la meta concebida para el mismo por la LOA: La primera clase consiste en las oportunidades de mejora para generar más Resoluciones de fondo (el equivalente a sentencias en sede administrativa). El segundo tipo consiste en las oportunidades de mejora para lograr que las Resoluciones de fondo se ejecuten, lográndose en la práctica el resultado que propugna la Resolución de fondo.

B-    Primeras Oportunidades de Mejora

          Respecto al primer tipo de oportunidades de mejora, podemos señalar algunos aspectos que propician las dificultades para que el TAA llegue a emitir Resoluciones de fondo de los casos de los que conoce:

       I.           Dificultad Estructural o efecto “cuello de botella”: La LOA concibe al TAA como un órgano de procedimiento ordinario administrativo que actúa bajo el principio de oralidad, sujeto, precisamente, a los requerimientos de realizar una audiencia oral (con la participación de la Judicatura titular el pleno del TAA) de los artículos 308 y ss. LGAP (art. 106 LOA), para todas aquellas denuncias que, agotada la etapa de investigación, ofrezcan indicios reales de presuntos incumplimientos a la normativa ambiental competencia del TAA, y/o de daño ambiental (art. 111 LOA). Ello quiere decir que, ante cada una de los cientos de denuncias que se reciben cada año, el TAA tiene el deber legal de investigarlas a fondo, sujeto al principio de verdad real (art. 108 LOA), en la etapa de investigación; luego, agotada la etapa de investigación, el TAA, o bien desestima la denuncia, si no existen indicios de infracciones o daños ambientales, o bien, si existen tales indicios, declara la apertura de un procedimiento ordinario administrativo para conocer, en una audiencia oral, de cada una de las denuncias. Ello supone, en primer lugar, que, a diferencia de todos los demás Tribunales Administrativos, el TAA no se rige por el principio de verdad procesal (“lo que no está en autos, no está en el mundo”), sino por el principio de verdad real (art. 108), que debe investigar el TAA por su cuenta en cada expediente. En segundo término, lo anterior implica que la Judicatura titular en pleno (tres Juezas), debe integrar el Tribunal en cada audiencia oral, para conocer de cada una de las denuncias que lleguen a la etapa de proceso ordinario administrativo; de este modo nos encontramos con una gran demanda de tiempo para las Juezas, con una oferta reducida, por cuanto el número de audiencias que se pueden realizar por año es reducido en comparación con los cientos de denuncias que entran al TAA cada año. Para muestra de lo anterior, indicamos que, para el 5 de junio del 2019, ya se están agendando audiencias orales y públicas para el mes de febrero del año 2021. Nos encontramos ante un efecto “cuello de botella”, debido a que el número de audiencias que los seres humanos pueden realizar es limitado, tomando en cuenta que las tres Juezas deben integrar el Tribunal en cada audiencia, y que el volumen de denuncias que se reciben es alto, de cientos de denuncias al año. Esta dificultad se encuentra en la misma LOA, que no tuvo en cuenta que el modelo de tres Juezas integrando el Tribunal en pleno para conocer de cada proceso ordinario administrativo, no sería apto para conocer de los cientos de denuncias recibidas por año.

     II.           Pluralidad de labores de las Juezas: Como se ha indicado anteriormente, el modelo de la LOA acierta al disponer que el TAA se rige por el principio de verdad real; debido al mismo, debe investigar por su cuenta cada denuncia que recibe, e incluso actuar de oficio para investigar denuncias que decida abrir por su propia autoridad, pero sobrecarga la función de Jueza con una carga ante la cual, el modelo de la LOA no resulta sostenible. Aunque los proyectos de las Resoluciones de trámite son elaboradas por Abogadas y Abogados del TAA, las mismas deben ser revisadas por la Judicatura, corregidas o, de ser el caso, reelaboradas, sobrecargando su trabajo. Además debe la Judicatura encargarse de toda la gestión administrativa del programa presupuestario delegada por el Ministerio: Presupuesto, Planificación, Administración, Recursos Humanos, etc. Para esta labor se cuenta con el apoyo de dos funcionarias; ellas colaboran en dichas tareas, pero la firma de cada documento corresponde a la Judicatura, de modo que a ésta compete la revisión y corrección de todo.

   III.           Multiplicidad de Labores de las Abogadas del TAA: Además de las múltiples labores de las Abogadas y Abogados del TAA a lo interno del mismo, desde el MINAE el Jerarca ordena múltiples órganos directores y comisiones de investigación preliminar, que integra con Abogadas y Abogados del TAA, tanto para casos simples, como otros muy complejos, con muchos tomos integrados en el expediente. Ello implica una alta carga de labor adicional.

  IV.           Indisponibilidad de la acción de reparación ambiental: No cabe desestimar una denuncia por el simple hecho de un desistimiento del denunciante, ni por el simple acuerdo entre las partes. Opera la figura de la conciliación ambiental, pero la misma debe ir acompañada de los informes de los órganos públicos competentes que garanticen que la reparación a realizar sea adecuada, justa y proporcional técnica y legalmente, y se sujeta al escrutinio previo del TAA para determinar si procede o no la homologación del acuerdo conciliatorio.

    V.           Rezago de trabajo: El mismo proviene de muchos años atrás, de modo que en el TAA se cuenta hoy día con más de tres mil quinientos expedientes activos, para un órgano como el TAA, que cuenta con veinte funcionarios para todo el país, contando el chofer, recepcionista, secretaria, personal administrativo (dos), Abogadas y Abogados, científicos (cuatro) y Judicatura.

  VI.           Personal y recursos reducidos para la gran labor que representa el TAA, incluyendo viáticos, recursos y demás.

VII.           No existen plazas de Jueces suplentes.

VIII.           Dificultades crónicas para recibir en el TAA, los informes que el TAA solicitó a los órganos públicos competentes: Muchos informes deben solicitarse cinco y más veces, tanto al órgano competente, como a su jerarca, y al jerarca del jerarca, etc., generándose atrasos de años y años en la etapa de investigación de las denuncias. Dentro de estos informes se encuentran las valoraciones económicas del presunto daño ambiental (VEDA). Existen temas ambientales (forestales, principalmente), en los cuales el Ministerio cuenta con funcionarias y funcionarios capacitados para elaborar las VEDA, pero aun así resulta difícil el recibir dichos informes. En otros aspectos, ni siquiera se dispone de funcionarios públicos capacitados para elaborar las VEDA, ni compromiso efectivo de esos órganos públicos de contratar las consultorías respectivas para contar con dichos informes, o de otro modo apoyar esta labor del TAA.


C-    Segundas Oportunidades de Mejora

En lo que concierne a la segunda clase de oportunidades de mejora, podemos identificar los siguientes retos:


       I.           La Judicatura del TAA, ya sobrecargada de funciones como indicamos anteriormente, debe también velar por la ejecución de sus medidas cautelares y Resoluciones de fondo. Dado el alto volumen de trabajo, esta labor se dificulta más allá de lo humanamente exigible. Al respecto ha de destacarse que en el segundo cuarto del año 2019, se destinó un funcionario para que, en parte de su tiempo laboral, se encargue de apoyar en esta labor de velar por la ejecución de las Resoluciones de fondo del TAA.

     II.           Por las propias características de la materia ambiental, resulta dificultosa la labor de velar por la ejecución de las Resoluciones de fondo. No se trata simplemente de cobrar un monto líquido: Se trata de la reparación ambiental. Una Resolución típica de condena incluye dos aspectos: 1) La obligación de hacer consistente en reparar el ambiente en el sitio dañado, o en otro cercano. 2) La obligación de dar consistente en el pago de una indemnización por el equivalente a los servicios ambientales perdidos desde el tiempo del daño, hasta que el ambiente se encuentre reparado. Aunque el suscrito considera que tanto 1) como 2) son obligaciones patrimoniales, es decir, obligaciones que tienen equivalentes dinerarios, en algún caso se ha alegado que presuntamente la Procuraduría ha señalado que no le correspondería el cobro judicial de 1). Ello propicia una dificultad estructural en el modelo mismo de ejecución de las condenas ambientales que, en la práctica, podría llegar a hacer difícil poder refutar el torticero aforismo de “es mejor pedir perdón que pedir permiso”, o “hago lo que quiero, y después pago”.

D-    Respuesta del TAA

El TAA desea perpetuar y profundizar diariamente su compromiso con el derecho constitucional a un ambiente sano, por lo cual realiza acciones para dar respuesta al panorama anteriormente esbozado. Entre estas medidas podemos destacar las siguientes:

1.     Se ha apoyado el Proyecto de Ley Nº 20.596 de reforma parcial de la LOA, Dicha reforma dispondría que correspondería a las Abogadas y Abogados del TAA elaborar y firmar (emitir) las Resoluciones de trámite, lo cual descargaría a la Judicatura del TAA de una porción significativa de su trabajo, permitiendo que se concentre en lo medular de su misión institucional: medidas cautelares, desestimaciones, imputaciones de cargos, audiencias y Resoluciones de fondo. De forma vehemente el TAA apoya dicho proyecto de ley ya aprobado (Ley Nº 9684, pendiente de publicar), por ser urgente y de importancia estratégica para la institución.

2.     Se está coordinando con el MINAE, el solicitar a personal competente, elaborar un estudio técnico de ingeniería industrial consistente en un Estudio Funcional por Procesos, que permita de una manera científica diagnosticar y diseñar el modelo con el cual la institución debe ser fortalecida, ya sea a nivel de reformas legales y reglamentarias, así como mediante recursos adicionales. Debe tomarse en consideración que el TAA no es ni un derroche ni un gasto público, sino una inversión en fortalecer la imagen país de Costa Rica sostenible, siendo que dicha marca país es la que atrae el turismo y la inversión internacional a nuestra patria.

3.     Asimismo se están coordinando con el MINAE, acciones de mejora de la institución.

4.     Dentro de lo anterior, se incluyen las negociaciones para un eventual convenio con una universidad, para que estudiantes de ésta efectúen pasantías en el TAA, en labores propias del quehacer apropiado a sus conocimientos.

5.     Se insta por este medio a los poderes públicos, ejecutar acciones concertadas de Fortalecimiento del Tribunal Ambiental Administrativo.


Lecturas Complementarias:

Montero Bustabad, Daniel. “La Asesoría Jurídica en el Tribunal Ambiental Administrativo: Una Propuesta”. Revista de la Escuela Judicial del Poder Judicial Nº 7. Disponible en: https://escuelajudicialpj.poder-judicial.go.cr/biblioteca-virtual
Montero Bustabad Daniel. “Derecho Costarricense: Pincelada Geopolítica”. Revista de la Escuela Judicial del Poder Judicial Nº 8. Disponible en: https://escuelajudicialpj.poder-judicial.go.cr/biblioteca-virtual
Montero Bustabad Daniel. “El Tribunal Ambiental Administrativo”. En Revista de la Escuela Judicial del Poder Judicial Nº 9. Disponible en: https://escuelajudicialpj.poder-judicial.go.cr/biblioteca-virtual
Montero Bustabad Daniel. “Naturaleza Jurídica de la ‘Conciliación’ ante el Tribunal Ambiental Administrativo”. En: Revista de Informática Jurídica (UCR) Disponible en: http://revistas.ucr.ac.cr/index.php/iusdoctrina/article/view/13596/12916
Montero Bustabad Daniel “Plazos de Prescripción de la Responsabilidad en vía Administrativa de Indemnizar Daños y Perjuicios por Daño Ambiental.” Revista de la Facultad de Derecho de la UCR. Se encuentra disponible para ser guardado en la siguiente dirección: http://www.revistas.ucr.ac.cr/index.php/juridicas/article/download/10422/9787