miércoles, 7 de septiembre de 2011

Respuesta a la Consultoría que Pretende Crear una "Unidad de Atención de Denuncias" (II).

III. Sobre el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, el Tribunal Ambiental Administrativo, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la Contraloría Ambiental.

Resulta errónea la afirmación de la consultoría a folio 139: “Se sugiere… que esta Unidad pueda funcionar en la Oficina del Contralor Ambiental, especialmente por las competencias que le otorga la LOA y su reglamento interno”.

Veamos lo que dispone el único artículo de la Ley Orgánica del Ambiente dedicado al Contralor Ambiental, el 102:

“CAPITULO XX
EL CONTRALOR AMBIENTAL
ARTICULO 102.- Contralor del Ambiente.
Se crea el cargo de Contralor del Ambiente, adscrito al despacho del
Ministro del Ambiente y Energía, quien lo nombrará. Su tarea será vigilar
la aplicación correcta de los objetivos de esta ley y de las que, por su
naturaleza, le correspondan.
Estará obligado a denunciar cualquier violación de esta ley y las conexas, ante la Procuraduría Ambiental y de la Zona marítimo terrestre,
así como ante el Ministerio Público”.

Recordemos que, en lenguaje jurídico costarricense, los términos “Contralor”, “Contraloría”, se emplean respecto a órganos competentes para supervisar y vigilar la actuación de otros órganos y funcionarios públicos. Es decir, no nos encontramos con términos que presupongan potestades dirigidas a particulares en el ejercicio de sus actividades económicas, sino el control de órganos y funcionarios públicos. En este sentido, el primer párrafo de dicho precepto ciñe la labor del Contralor Ambiental a la vigilancia de los objetivos de la Ley Orgánica del Ambiente; de acuerdo a la misma, dichos objetivos son:

“ARTICULO 1.- Objetivos.
La presente ley procurará dotar, a los costarricenses y al Estado, de los instrumentos necesarios para conseguir un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
El Estado, mediante la aplicación de esta ley, defenderá y preservará ese derecho, en busca de un mayor bienestar para todos los habitantes de la Nación. Se define como ambiente el sistema constituido por los diferentes elementos naturales que lo integran y sus interacciones e interrelaciones con el ser humano”.

Lo anterior refuerza la tesis de que el Contralor Ambiental se crea para velar por el cumplimiento de los deberes que la Ley Orgánica del Ambiente asigna a los diversos órganos del Estado y sus funcionarios.

Es a la luz de lo indicado como debe interpretarse el segundo párrafo del artículo 102 LOA, de acuerdo a una interpretación sistemática, ajustada al contexto, de conformidad a los preceptos 10 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración Pública, de modo que la obligación del Contralor de denunciar las infracciones de las que tenga conocimiento, no se debe a que legalmente disponga de la competencia para la vigilancia de la actuación de los particulares en el ejercicio de sus actividades económicas, sino a presuntas irregularidades de las que tenga noticia a la hora de supervisar el cumplimiento del artículo 1 LOA por parte de órganos públicos.


El órgano competente para vigilar en todo el país el respeto a los elementos de la naturaleza (“recursos naturales”) es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, incluyendo dentro de esta vigilancia el deber de canalizar las denuncias que se reciban respecto a dichos elementos. En tal sentido, nos remitimos a la Ley de Biodiversidad, norma recientemente galardonada por su calidad ambiental, la cual es posterior a la Ley Orgánica del Ambiente y, por tanto, prevalece en cualquier hipotético conflicto con las funciones del Contralor Ambiental:

“SECCIÓN II
SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN
ARTÍCULO 22.-
Sistema Nacional de Áreas de Conservación Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.
Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”.

“ARTÍCULO 28.-
Áreas de Conservación El Sistema estará constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación bajo la supervisión general del Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres protegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica.
Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente, regida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto del sector público. En cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en materia de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas. Las Áreas de Conservación se encargarán de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su demarcación geográfica. Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas aprobados por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de áreas protegidas; asimismo, tendrá a su cargo la aplicación de otras leyes que rigen su materia, tales como la Ley de conservación de la vida silvestre, No. 7317, de 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de 1996, Ley Orgánica, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.
Basado en las recomendaciones del Consejo, el Ministerio del Ambiente y Energía definirá la división territorial que técnicamente sea más aconsejable para las Áreas de Conservación del país, así como sus modificaciones” (las negrillas son añadidas).

De este modo nos encontramos con un órgano de desconcentración máxima creado por ley con la responsabilidad de canalizar las denuncias recibidas con motivo de presuntas agresiones a los elementos naturales. Dicha competencia no puede claudicar (preceptos 59 y 66 de la Ley General de la Administración Pública), mucho menos para atribuirse a una Unidad carente de tal desconcentración máxima (artículos 83 y 85 del mismo Cuerpo Legal).

Corresponde al SINAC la recepción de las denuncias de los administrados, la realización de las inspecciones necesarias, la emisión de medidas protectoras impostergables (los preceptos 61 y 99 LOA no solo establecen sanciones, sino también medidas protectoras, es decir, aquellas necesarias para evitar afectaciones ambientales o violaciones a la normativa ambiental, independientemente de que se vaya o no a sancionar a un administrado), así como la determinación del trámite procedente, como sería la denuncia ante el Tribunal Ambiental Administrativo de encontrarse indicios de un daño ambiental, la denuncia penal en caso de encontrarse ante una conducta clasificable dentro de los tipos penales, la coordinación con otras instancias, o bien el seguimiento de la implementación de la o las medidas protectoras que dicte el Sistema.

Por ello resulta disconforme con la Ley de Biodiversidad el restar al SINAC funciones propias en materia de denuncias y asignarlas a una Unidad ajena al mismo, carente de la desconcentración máxima otorgada por ley. La competencia para conocer denuncias incluye, por su misma naturaleza, las competencias de brindar información a los administrados, efectuar las investigaciones pertinentes, y la realización de los filtros que correspondan, sin que sea jurídicamente posible atribuir esas competencias por reglamento a otro órgano. La norma prototípica referente a filtros se encuentra en el párrafo tercero del artículo 292 LGAP: “3. La Administración rechazará de plano las peticiones que fueren extemporáneas, impertinentes, o evidentemente improcedentes. La resolución que rechace de plano una petición tendrá los mismos recursos que la resolución final”. La ley, al determinar que el rechazo de plano (en este caso, de una denuncia que no supera los filtros) tiene los recursos de ley para todas las resoluciones finales, dispone implícitamente que dichas resoluciones únicamente pueden dictarse por el órgano legalmente facultado para dictar los actos finales (la resolución de denuncias), no por otros órganos. De ello también se deduce que tampoco cabe retrasar o tener en espera una denuncia a la espera de “información complementaria” requerida por otro órgano, pues la decisión de qué denuncia cumple o no con los requisitos, y cuáles de ellos son subsanables y cuáles implican su rechazo, corresponde al ente con desconcentración máxima como garantía al administrado, y no por otra oficina regulada por reglamento.

El SINAC ostenta la competencia general en materia de denuncias ambientales en los términos ya indicados. Al lado de esta competencia general, nos encontramos con otros órganos que disponen de competencias específicas para la tramitación de determinado tipo de denuncias. Por razones de espacio nos limitaremos a dos: el Tribunal Ambiental Administrativo y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Las denuncias específicas de las que conoce el Tribunal son aquellas que requieran tomar medidas preventivas o sancionadoras por daño ambiental. Las denuncias propias de la SETENA serán aquellas derivadas del incumplimiento por parte del desarrollador de las obligaciones asumidas en la evaluación de impacto ambiental (precepto 22 LOA), especialmente las contenidas en el Plan de Gestión Ambiental y en la Declaración Jurada de Compromisos Ambientales. En todo caso, el Tribunal Ambiental Administrativo y la SETENA podrán solicitar criterios especializados al SINAC en virtud de que el Sistema ostenta la competencia general en materia de protección de los elementos de la naturaleza.

Respecto al alegato de la consultoría de que: “A diferencia de otros sistemas nacionales, en el caso particular del MINAET se conjuga la presencia de múltiples órganos a lo interior de éste cada uno de los cuales posee competencias puntuales para la protección del ambiente, tal y como se indicó anteriormente”, con lo antes explicado se refuta la pretendida ausencia de un órgano con competencias generales, no sólo “puntuales”.

Al respecto se observa que las facultades de cada uno de los órganos para determinar su competencia para conocer de un caso en específico no puede ser apropiada reglamentariamente por otro órgano, en virtud de las disposiciones ya citadas de la LGAP.


IV. Críticas.

A continuación se sintetizan algunas de las objeciones ya tratadas y luego se añaden otras:

1. Resultaría ilegal la creación por simple reglamento de un órgano que se atribuya el conocimiento, y/o valoración, y/o filtro, y/o solicitud de requisitos, y/o investigación, y/o determinación del órgano competente para conocer de la denuncia, pues existen órganos con competencias creadas por ley para conocer de las denuncias.

2. Sería disfuncional para el Ministerio la creación de otra Unidad y otros trámites para el conocimiento de las denuncias, violando el principio de justicia administrativa ambiental pronta y cumplida.

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