martes, 24 de mayo de 2011

El Tribunal Ambiental de Costa Rica (IV)

Como se ha aludido, no es infrecuente encontrarse en la práctica con el error de funcionarios de otros órganos, renuentes a aplicar al Tribunal Ambiental Administrativo normas cuyo tenor literal se dirige al Poder Judicial. Este error debe superarse al entender que no se trata de negar que dichas normas fueron dictadas para regular al Poder Judicial, sino de dar cumplimiento a los artículos 103 y siguientes LOA, incluyendo el 106, y que, por tanto, se debe aplicar al Tribunal la normativa dispuesta en dichos preceptos (tanto en lo referente al estatuto jurídico como en su funcionamiento), la cual por su naturaleza, no se limita a aquellas propias del Poder Ejecutivo, sino también, y preferentemente, las del Poder Judicial.

Por ello la naturaleza jurídica del Tribunal Ambiental Administrativo es la propia de todo Tribunal Administrativo y, por tanto, mixta, uniendo con prevalencia normas propias del Poder Judicial, más algunas otras del Poder Ejecutivo.



VI. Características del Tribunal Ambiental Administrativo.

De las normas citadas anteriormente se desprenden los siguientes rasgos:

1. Desconcentración máxima. Si bien el precepto 103 LOA no detalla qué grado de desconcentración ostenta el Tribunal, se deduce que es máxima en virtud de que la normativa le atribuye los caracteres que indicaremos a continuación. La Procuraduría General de la República es conteste en sostener que el grado de desconcentración del Tribunal Ambiental Administrativo es máxima (OJ-070-2008 del 13 de agosto del 2008) .

2. Independencia funcional. El Tribunal se encuentra facultado a regular y organizar su propio funcionamiento interno y sus relaciones con los usuarios.

3. Independencia de criterio. El criterio técnico y jurídico del Tribunal no puede ser revisado ni revocado por otro funcionario, ni siquiera por la Presidencia de la República ni por un Ministro.

4. Competencia exclusiva. La competencia de dar respuesta al daño ambiental (incluyendo su prevención) corresponde en exclusiva al Tribunal Ambiental Administrativa.

5. Agotamiento de la vía administrativa. Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo, como toda resolución emitida por jueces, no puede ser recurrida ante un funcionario, sino únicamente ante otros jueces. Por ello frente a las resoluciones del Tribunal no cabe recurso ante el Ministro, sino únicamente un proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial. Únicamente cabe interponer el recurso de revocatoria ante el mismo Tribunal Ambiental Administrativo.

6. Carácter obligatorio de las resoluciones. Ello frente a toda persona física o jurídica, sea o no funcionario público.

Sin embargo, el Tribunal no posee personalidad jurídica instrumental, de modo que toda su gestión presupuestaria y de contrataciones depende del Ministerio, lo cual genera muchas disfuncionalidades, que hacen peligrar inclusive la independencia que le asigna la misma ley. Así, por ejemplo, aunque el Tribunal dispone de independencia para fijar cuántas inspecciones realizará y a qué lugares, la aprobación de los viáticos y gasolina dependen del Ministerio y de la mentalidad de sus funcionarios, lo cual de hecho ha obligado a cancelar numerosas inspecciones y actividades. Ello junto a otras disfuncionalidades.


VII. Organigrama y recursos humanos.

A pesar del tiempo transcurrido no se ha dictado ningún Decreto Ejecutivo regulando la organización interna del Tribunal. Por ello las únicas norma de las que se dispone son el precepto 104 LOA que dispone que el Tribunal estará compuesto por tres miembros propietarios y tres suplentes, y el artículo 7 del Reglamento de Procedimientos del Tribunal Ambiental Administrativo, regulando la integración del Tribunal, distinguiendo entre los jueces propietarios y suplentes, por un lado y, de otro, “el resto del personal”.

En la actualidad el Tribunal Ambiental Administrativo dispone de tres jueces propietarios (una jueza y dos jueces) con sus respectivas plazas. Se encuentran nombrados tres jueces suplentes pero no se han creado plazas para ellos, de modo que no reciben retribución alguna por sus servicios. De esta manera se violenta lo dispuesto en la LOA, la cual dispone que deben existir tanto los puestos de miembros propietarios como de suplentes.

Además de los tres jueces titulares, el Tribunal Ambiental Administrativo cuenta con seis funcionarios con titulación en el área del Derecho (cuatro de esas seis plazas son de Licenciados en Derecho), más cuatro ingenieros forestales, un biólogo, una biotecnóloga, una administradora, una secretaria, una recepcionista y dos choferes con tres carros viejos para todo el país. De este modo son veinte los funcionarios del Tribunal Ambiental Administrativo para todo el país.



VIII. Diagnóstico institucional.

El diagnóstico del Tribunal Ambiental Administrativo presenta una doble faz: Por una parte, un positivo impacto en la sociedad costarricense por la independencia, eficiencia y eficacia que ha mostrado (especialmente a partir del 2008) en la vigilancia, prevención y sanción por daño ambiental, mostrando un firme compromiso con los habitantes y el desarrollo sostenible. De otro lado, un abismal desequilibrio entre la enorme misión y vastos objetivos que la legislación asigna al Tribunal (véase lo indicado más arriba) y los ínfimos recursos humanos y materiales que se le dan para cumplir con la misión y objetivos. Así, por ejemplo, cada funcionario del ámbito jurídico tramita entre trescientos y cuatrocientos expedientes. Los funcionarios del Tribunal han hecho auténticos prodigios en pro del desarrollo sostenible con el mínimo personal, carros y recursos que se otorgan al Tribunal.

La mejoría del Tribunal a partir del 2008 se debe en gran parte a la introducción de la técnica de las barridas, que consiste en desplazar durante una semana a los funcionarios a áreas problemáticas del país desde el punto de vista ambiental, y visitar, proyecto por proyecto, todas las obras y actividades que se encuentran en ese lugar, revisando pormenorizadamente si cuentan con permisos, si se están respetando las áreas de protección, si el sistema de tratamiento de aguas residuales funciona bien y, en general, constatando el grado de cumplimiento de la normativa ambiental. Luego, ya en San José, se abren expedientes a los proyectos que presentan indicios de problemas, se dictan las medidas cautelares correspondientes y se brinda el debido proceso.

Las barridas y sus resultandos han llegado a conocimiento de los habitantes de la República a través de los testimonios de los pobladores locales y de las informaciones divulgadas por los medios de comunicación.

De esta manera se ha creado un efecto disuasorio respecto de determinados tipos de desarrolladores.

Ello a su vez ha repercutido en que los habitantes responden a la confianza que les genera el Tribunal presentando al mismo sus denuncias, incrementándose sustancialmente cada año el número de expedientes abiertos.



IX. FODA.

1. Debilidades.

La debilidad del Tribunal Ambiental Administrativo se encuentra ya enunciada, la cual se encuentra en la falta de personal y de recursos necesarios para cumplir con la misión y los objetivos que le asigna la legislación ambiental. A ello se suma el proceso de debilitación (también por parte del Ministerio) que las instituciones públicas han implementado contra el Tribunal. Este proceso de debilitación se encuentra resumido en el oficio número 593-10-TAA, del 9 de julio del 2010 y se ha incrementado desde entonces por la disminución de personal constatable en el 2011.

2. Amenazas.

La amenaza principal consiste en que el proceso de debilitación podría culminar en transformar el Tribunal en una institución abierta a efectos de imagen pero en realidad cerrada e incapaz de luchar por el desarrollo sostenible por carencia absoluta de independencia, personal y recursos. De hecho, ya en la última década del Siglo XX el Ministerio de Hacienda pretendió cerrar el Tribunal (a pesar de estar creado por ley), a lo cual se suman funcionarios (tanto en puestos clave como en otros) que hacen eco de intereses económicos que se oponen al desarrollo sostenible. Ello implicaría un evidente perjuicio al desarrollo sostenible y a la credibilidad de los habitantes de la República en las instituciones públicas y en la democracia.

3. Fortalezas.

Las fortalezas del Tribunal Ambiental Administrativo se encuentran en la credibilidad y confianza que merecidamente ha ganado entre los habitantes de la República y diversas instituciones. Asimismo en el altísimo grado de esfuerzo y compromiso que muestran sus funcionarios, a lo que se suma el positivo clima organizacional, compenetración, buen ambiente y excelentes relaciones entre sus funcionarios. Con esto el impacto positivo del Tribunal en el ambiente ha trascendido las fronteras, de modo que en Congresos Latinoamericanos de Derecho Ambiental se muestra la gran aceptación del Tribunal y la admiración que por ello sienten los participantes hacia Costa Rica.

4. Oportunidades.

Las oportunidades del Tribunal Ambiental Administrativo consisten en llegar a convertirse en una de las más prestigiosas instituciones costarricenses y también en el órgano administrativo ejecutor (o supervisor de la ejecución) de las resoluciones de la Sala Constitucional y de otros despachos judiciales en materia ambiental. Asimismo en llegar a constituir un pilar de la democracia costarricense, el depositario de la confianza popular en materia ambiental, fortaleciendo la credibilidad ciudadana en las instituciones y en la democracia. Se crea asimismo la oportunidad de ser el impulsor de un cambio cualitativo en el nivel de compromiso de las instituciones públicas con el ambiente, mediante la supervisión de la actividad de diversas entidades en lo referente a prevención del daño ambiental y su tratamiento. Se presenta la oportunidad de aumentar el efecto disuasorio de su actividad respecto a amplias capas de desarrolladores y de hacer crecer el compromiso de los habitantes con el medio.


X. Políticas y valores institucionales.


1. Política de prevención y disuasión ambiental. La más importante es la barrida ambiental, pues evita que los presuntos daños ambientales continúen produciéndose. Además se genera un efecto disuasorio en los desarrolladores, presionándolos a cumplir con la normativa ambiental para evitar la apertura de expedientes en su contra.

2. Política de restauración ambiental en especie. Tanto a través de las conciliaciones como de las resoluciones finales, el Tribunal procura que los componentes indemnizatorios del daño ambiental que corresponden a la restauración de los recursos naturales impactados, sean afrontados en especie por parte del propietario, evitando que esos componentes indemnizatorios sean pagados en dinero. Ello se debe a que es sumamente difícil transformar una cantidad de dinero en la ejecución de medidas ambientales de restauración, pues para ello se necesita que el Estado realice diversos contratos y actos para ejecutar lo necesario, y en la práctica este proceso resulta casi imposible. Por ello se valora positivamente el que sean los propios propietarios los que, bajo la supervisión del órgano administrativo especializado, realicen por su cuenta aquellas acciones necesarias para restaurar el elemento de la naturaleza afectado. De esta manera sale ganando el ambiente.

3. Política de educación ambiental. El Tribunal Ambiental Administrativo realiza diversas actividades de capacitación en comunidades locales y con diversas entidades sobre daño ambiental, sobre los procedimientos internos, la interposición de denuncias, etc.

4. Política de coordinación. El Tribunal Ambiental Administrativo coordina sus actividades con el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con diversos órganos especializados en varias materias, como la Dirección de Aguas, Dirección de Geología y Minas, Dirección de Gestión de Calidad Ambiental, Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, Instituto Geográfico Nacional, Organizaciones No Gubernamentales, etc.

5. Política de transparencia. El Tribunal Ambiental Administrativo da cuenta de sus actividades a las comunidades locales, a los medios de comunicación y a diversas instituciones. Se busca que incluso las resoluciones finales del Tribunal estén disponibles a todas las personas en internet.

6. Política de oficiosidad (no formalismo). El Tribunal Ambiental Administrativo da trámite a todos los escritos que reciba, aunque no cumplan con los requisitos de los artículos 107 LOA y 285 LGAP. Dado que se rige por el principio de oficiosidad, trata como denuncias de oficio a aquellos testimonios que recibe aunque no cumplan con los requisitos. Lo que se hace es que en la primera resolución, cuando es posible, se solicita al denunciante subsanar lo procedente o presentar un nuevo escrito, pero no se rechaza de plano la gestión.

Los valores institucionales son la verdad, la lealtad ambiental, la independencia, la transparencia, el compromiso (internalizado y esforzado), la eficiencia, la eficacia, la oficiosidad, la armonía, la interdisciplinariedad (holismo), la conjunción de esfuerzos, la seriedad y la rigurosidad científica.

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