martes, 24 de mayo de 2011

El Tribunal Ambiental de Costa Rica (III)

siguiente: el Tribunal Ambiental Administrativo constata de que un humedal está siendo utilizado como vertedero clandestino, Por ello ordena una medida cautelar a la Municipalidad de Limón y al Ministerio de Salud para que se opongan a tal actividad. Además requiere al Director del Área de Conservación (ACLAC) del SINAC un informe sobre el humedal perjudicado. Por cuatro o cinco veces el Tribunal Ambiental Administrativo solicita el informe, y el Director se niega a cumplir. Finalmente, años después, el Tribunal Ambiental Administrativo ordena testimoniar piezas al Ministerio Público y solicita a la Jerarquía del SINAC, la apertura de un órgano director contra el Director de ACLAC.
El resultado fue un voto muy duro, severo y contundente, de la Sala Constitucional contra el TAA, por no haber solicitado la apertura del procedimiento disciplinario contra los funcionarios de inmediato, en cuando el Tribunal Ambiental Administrativo percibiera que el Director del Área se retrasaba en la presentación del informe.
Insistimos en que, si la Sala Constitucional considerase que en materia de daño ambiental existen diversas instituciones con competencias paralelas, entonces habría absuelto (o, al menos, no condenado tan drásticamente) al Tribunal Ambiental Administrativo y hubiera dirigido el amparo contra el Director de ACLAC y del SINAC. La Sala bien podría haber adoptado esta decisión, teniendo en cuenta que tanto el TAA como el SINAC son instituciones completamente diferentes, ambas desconcentradas (por lo cual, a priori, ninguna podría recibir órdenes obligatorias de la otra), como, en el caso del SINAC, con personalidad jurídica propia (precepto 22 de la Ley de la Biodiversidad –LB).
Sin embargo, de la sentencia se desprende que la Sala mantiene una postura totalmente diferente a la indicada en el párrafo anterior. Se resume manifestando que, en materia de daño ambiental, la responsabilidad por dar respuesta adecuada en sede administrativa recae en el Tribunal Ambiental Administrativo, quien ostenta la obligación de ordenar a otras instituciones que aporten los informes necesarios, y quien tiene el deber de resolver lo procedente en los plazos legalmente previstos, sin que valga ninguna excusa. Veámoslo con más detalle:
1. La Sala Constitucional considera legítimo que el TAA pueda percibir indicios de delito en caso de que funcionarios de órganos desconcentrados desobedezcan las solicitudes de informes realizadas por el TAA. Para ello, legitima la interposición de la denuncia penal respectiva.

2. La Sala Constitucional considera obligatorio que el TAA ordene presentar los informes que necesita, al órgano técnico que estime procedente, sin importar si dicho órgano es o no desconcentrado, ni si tiene o no personería jurídica, ni si tiene o no presupuesto o recursos para ello. Este es un deber que la Sala asigna ineludiblemente al TAA, sin que quepa ningún tipo de excusa.

3. En caso de que se produzca un retraso (y, mucho más aun, si el órgano al que se pide el informe se niega a colaborar) en la presentación del informe, la Sala determina que el TAA tiene el deber de solicitar la apertura de un órgano director contra el o los funcionarios que incumplen o se atrasan. Dicho deber de solicitar la apertura del órgano director debe ejercerse sin dilaciones, de inmediato, en cuanto el TAA constate el retraso o el incumplimiento. Tampoco valen excusas para no cumplir con este deber disciplinario.

4. La jurisprudencia constitucional es conteste en reiterar que la falta de recursos, personal o medios de ningún ente es excusa para dejar de cumplir con sus obligaciones (sobre este tema en específico, véanse las sentencias de la Sala Constitucional identificadas con los números 0726-1998, 0915-1995, 01499-1996, 4149-1995: “la falta de presupuesto no es un límite entre el respeto y la violación de los derechos fundamentales de los seres humanos”, 0695-1996, 2074-2001, 6322-2003, etc.), en este caso, de rendir los informes solicitados por el TAA.

Lo anterior apunta que la misión del Tribunal Ambiental Administrativo consiste en defender el desarrollo económico del país y el derecho de los habitantes a un ambiente sano desempeñándose con eficacia y eficiencia en su responsabilidad de órgano administrativo especializado en dar respuesta al daño ambiental consumado, así como a las amenazas de daño ambiental.
Los objetivos del Tribunal Ambiental Administrativo (aquellos medios con los cuales se pretende responder a la misión asignada) se encuentran en la lectura conjunta de los artículos 61, 99, 101 y 111 de la Ley Orgánica del Ambiente , así como 45 y 54 de la Ley de la Biodiversidad ; ellos son:
1. Iniciar, tramitar y resolver denuncias interpuestas de oficio o a instancia de parte en materia de daño ambiental (incluyendo su prevención).

2. Tomar todas las medidas necesarias para prevenir el daño ambiental y/o evitar su continuación en el tiempo (por medida cautelar y/o resolución final).

3. Tomar las medidas necesarias para que se restaure el medio afectado.

4. Fijar las indemnizaciones de daños y perjuicios por daño ambiental.

IV. Funciones del Tribunal Ambiental Administrativo.

Las funciones de un órgano público se encuentran muy ligadas a los objetivos legalmente asignados al mismo. Aquéllas vienen a ser las tareas o actividades en sentido amplio que la entidad debe realizar para cumplir con sus objetivos.
En este sentido, las principales funciones del Tribunal Ambiental Administrativo son:
1. Atender a los usuarios.
2. Vigilar los diversos proyectos, obras y actividades que se realizan en todo el territorio nacional, con la finalidad de constatar si los mismos causan daños ambientales o si generan amenazas de que se produzcan daños ambientales.
3. Fruto de la vigilancia descrita en el párrafo anterior, interponer de oficio las denuncias pertinentes (“abrir expediente”) cuando se detecten indicios o dudas acerca de si una obra, actividad o proyecto está generando daños ambientales o amenazas de que éstos se produzcan.
4. Tramitar las denuncias interpuestas de oficio o a instancia de parte realizando la investigación preliminar correspondiente.
5. Solicitar los informes necesarios a los órganos públicos correspondientes, o incluso a otras personas físicas o jurídicas.
6. Determinar si se requiere o no dictar alguna medida cautelar.
7. Desestimar las denuncias cuando de la investigación preliminar realizada se desprenda que no existe daño ambiental significativo, o bien cuando no se encuentre alguna amenaza de daño ambiental.
8. Declarar la apertura de un procedimiento ordinario administrativo en el supuesto contrario del aludido en el párrafo anterior, citando a las partes a una audiencia oral y privada.
9. Efectuar todas las inspecciones que se necesiten, danto durante la investigación preliminar, como después de la misma.
10. Realizar la audiencia oral y privada.
11. Emitir resolución final en los plazos previstos.
12. Resolver los recursos de revocatoria que se presenten.
13. Responder a las solicitudes de información realizadas por el Poder Judicial, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes.
14. Colaborar con la Procuraduría General de la República cuando los administrados impugnen en vía judicial la conducta del Tribunal Ambiental Administrativo.
15. Ejecutar las medidas cautelares y las sentencias dictadas por el Poder Judicial.
16. Cumplir con las recomendaciones emitidas por la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes.

V. Naturaleza Jurídica Híbrida (Mixta) del Tribunal Ambiental Administrativo.

Uno de los aspectos que genera más dificultades prácticas en la labor cotidiana del Tribunal consiste en la ignorancia acerca de su naturaleza jurídica por parte de funcionarios de diversas instituciones, lo cual genera infundadas pretensiones externas de aplicar normas dictadas para los órganos gestores del Poder Ejecutivo y no para un Tribunal Administrativo como lo es el Tribunal Ambiental Administrativo.

Por más que el Tribunal se inserte en el Poder Ejecutivo por disposición del artículo 103 LOA, el mismo Cuerpo Legal (artículo 106) establece un régimen jurídico diferente al de los órganos propios del Poder Ejecutivo:

“ARTICULO 106.- Principios jurídicos
El Tribunal Ambiental Administrativo deberá realizar sus funciones sujeto a los principios de oralidad, oficialidad, celeridad e inmediación de la prueba. Deberá ajustar su actuación al procedimiento y las normas de funcionamiento establecidos en el presente código y, supletoriamente, a la Ley General de la Administración Pública, Libro Segundo, Capítulo ‘Del Procedimiento Ordinario’”.
Se observa que la Ley General de la Administración Pública (LGAP) le es aplicable al Tribunal únicamente en lo que regula la audiencia oral y privada y no en lo que concierne al resto del funcionamiento del Tribunal, ni a su estatuto jurídico. Lo anterior, por su relevancia y falta de comprensión generalizada en el Poder Ejecutivo, ha de ser reiterado. Dado que la LGAP es la norma prototipo reguladora del estatuto y funcionamiento de los órganos del Poder Ejecutivo, cuando el artículo 106 LOA impide que la gran mayoría de los preceptos de la LGAP sean aplicables al Tribunal, está implícitamente excluyendo la aplicación de la generalidad de las normas legales y reglamentarias del Poder Ejecutivo al Tribunal Ambiental Administrativo.

Ello no podía ser de otra manera. Cuando una ley crea un órgano, aunque sea en el Poder Ejecutivo, y le atribuye la denominación de “Tribunal Administrativo”, implícitamente está declarando que las normas aplicables a dicho órgano son un conjunto híbrido entre reglas y principios del Poder Judicial y aquellas propias del Poder Ejecutivo, por tratarse de un “Tribunal”. Esa es la finalidad objetiva de la norma, la cual prevalece en su interpretación (artículo 10 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración Pública); obedece a la necesidad de garantizar la independencia del órgano, finalidad totalmente ajena a la de los demás órganos administrativos, en los cuales prevalece el principio de jerarquía sin desconcentración. Por su parte, el Tribunal Administrativo dispone de desconcentración máxima, independencia funcional y agotamiento de la vía administrativa, sin injerencia alguna del Ministro. Esta finalidad de la norma creadora de un Tribunal Administrativo impide que se le apliquen únicamente las disposiciones del Poder Ejecutivo, sino que impone la aplicación preferente de aquellas normas originalmente dirigidas al Poder Judicial, garantes de un estatuto y funcionamiento de independencia. Como su nombre indica, todo Tribunal Administrativo es un órgano de naturaleza jurídica mixta, combinando una naturaleza judicial (Poder Judicial) con una naturaleza administrativa (Poder Ejecutivo), con lo cual el régimen jurídico que se aplica a su estatuto y funcionamiento combina normas dirigidas originalmente al Poder Judicial, así como normas dirigidas al Poder Ejecutivo.

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